(ukázka

)

Vzor citace: DVOŘÁK, L. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2016. 256 s.

Text zákona je publikován ve znění účinném od 1. 1. 2016, text komentáře byl po právní stránce uzavřen k 1. 12. 2015.

© JUDr. Libor Dvořák, Ph.D., 2016

ISBN 978-80-7478-730-0 (brož.)

ISBN 978-80-7478-796-6 (e-pub)

Vydává Wolters Kluwer ČR, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3, v roce 2016 jako svou 1907. publikaci. Odpovědná redaktorka Iva Rolečková. Rejstřík Hana Šulová. Vydání první. Stran 256. Sazba Cadis Praha. Tisk Sowa Sp. z o. o., ul. Raszyńska 13, 05-500 Piaseczno, Polsko.

Obsah této publikace naleznete také v systému ASPI.

E-kniha je dostupná na www.wolterskluwer.cz/obchod

www.wolterskluwer.cz, e-mail: obchod@wolterskluwer.cz, tel.: 246 040 405, 246 040 400, fax: 246 040 401

Seznam použitých zkratek

Právní předpisy

Aarhuská úmluva

Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb. m. s.)

atomový zákon

zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon)

EIA směrnice

směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí

Espoo úmluva

Úmluva o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 91/2001 Sb. m. s.)

horní zákon

zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)

kompetenční zákon

zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

krajské zřízení

zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)

lesní zákon

zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon)

obč. zák.

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

s. ř. s.

zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

SEA směrnice

směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí

spr. řád

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

stavební zákon

zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

tr. zákoník

zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

Ústava

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

vodní zákon

zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)

vyhl. o odb. způsobilosti

vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 457/2001 Sb., o odborné způsobilosti a o úpravě některých dalších otázek souvisejících s posuzováním vlivů na životní prostředí

vyhl. o úz. plán.

vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti

vyhl. o zdr. odb. způsobilosti

vyhláška č. 353/2004 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky osvědčení o odborné způsobilosti pro oblast posuzování vlivů na veřejné zdraví, postup při jejich ověřování a postup při udělování a odnímání osvědčení

zák. č. 244/1992 Sb.

zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí

zák. o bezpečnosti ČR

ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky

zák. o civil. letectví

zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)

zák. o dráhách

zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách

zák. o hornické činnosti

zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě

zák. o hospodaření energií

zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií

zák. o integrované prevenci

zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci)

zák. o odpadech

zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů

zák. o ochraně ovzduší

zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší

zák. o ochraně přírody a krajiny

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

zák. o ochraně veř. zdraví

zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů

zák. o ochraně z. p. f.

zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu

zák. o pozem. komunikacích

zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

zák. o právu na informace o ž. p.

zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí

zák. o prevenci závažných havárií

zákon č. 224/2015 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými směsmi a o změně zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (zákon o prevenci závažných havárií)

zák. o státní pam. péči

zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči

zák. o urychlení výstavby

zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní infrastruktury

zákon

zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)

Ostatní zkratky

EHS

Evropské hospodářské společenství

EIA

projektové posuzování vlivů na životní prostředí

Komise

Evropská komise

EU

Evropská unie

NSS

Nejvyšší správní soud

SDEU

Soudní dvůr Evropské unie (dříve Evropský soudní dvůr)

SEA

strategické posuzování vlivů na životní prostředí

Seznam předpisů citovaných v komentáři[1],[2]

ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči

zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)

zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě

zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)

zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

zákon České národní rady č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí

zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu

zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách

zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon)

zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon)

zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)

zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)

zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí

zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů

zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)

zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze

zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů

zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií

zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)

zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů

zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)

zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)

zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů

zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci)

zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

zákon č. 276/2003 Sb., o Antarktidě a o změně některých zákonů

zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace)

zákon č. 93/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)

zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů

zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti

zákon č. 163/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákona č. 93/2004 Sb.

zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění

zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech

zákon č. 436/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší

zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)

zákon č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

zákon č. 224/2015 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými směsmi a o změně zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (zákon o prevenci závažných havárií)

vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 457/2001 Sb., o odborné způsobilosti a o úpravě některých dalších otázek souvisejících s posuzováním vlivů na životní prostředí

vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 353/2004 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky osvědčení o odborné způsobilosti pro oblast posuzování vlivů na veřejné zdraví, postup při jejich ověřování a postup při udělování a odnímání osvědčení

vyhláška č. 468/2004 Sb., o autorizovaných osobách podle zákona o ochraně přírody a krajiny

vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti

Úmluva o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 91/2001 Sb. m. s.)

Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb. m. s.)

Protokol o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí k Úmluvě o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 71/2010 Sb. m. s.)

směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. 5. 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin

směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. 6. 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí

směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí

směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. 4. 2014, kterou se mění směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí

[1] Předpisy jsou řazeny v pořadí:

– ústavní zákony,

– kodexy,

– zákony,

– ostatní právní předpisy,

– mezinárodní smlouvy,

– předpisy práva Evropské unie.

[2] Není-li uvedeno jinak, jsou všechny předpisy v textu citovány ve znění pozdějších předpisů.

Předmluva

Posuzování vlivů na životní prostředí je jedním z nejdůležitějších nástrojů ochrany životního prostředí nejen v České republice, ale takřka ve všech zemích s pokročilejší environmentální legislativou. V ČR je tento institut upraven v zákoně a současně aplikován již od roku 1992. Cílem publikace, kterou právě čtete, je poskytnout podrobnější informace o české právní úpravě posuzování vlivů na životní prostředí, a to v jeho podobě projektové (EIA) i strategické (SEA). Publikace může být nápomocna pracovníkům veřejné správy (zejména krajských úřadů), kteří tuto agendu vykonávají, investorům, kteří v procesu EIA vystupují jako oznamovatelé, autorizovaným osobám v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí, pořizovatelům územně plánovací dokumentace, pracovníkům samosprávy, ale rovněž nevládním subjektům či studentům vysokých škol.

Úvod publikace je věnován osvětlení účelu a podstaty institutu posuzování vlivů na životní prostředí a dále podává základní přehled o relevantních smlouvách v mezinárodním právu a o směrnicích Evropské unie. Poté následuje krátký přehled vývoje právní úpravy posuzování vlivů na životní prostředí na území ČR.

Jádrem publikace je podrobný právní komentář ke všem ustanovením zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (zákon č. 100/2001 Sb.), který je základním právním předpisem upravujícím tuto problematiku. Speciální pozornost je z hlediska obsahu i rozsahu věnována ustanovením změněným poslední novelou zákona (zákon č. 39/2015 Sb.), jež je zatím nejpodstatnější změnou, kterou tento předpis od nabytí své účinnosti doznal. Součástí komentáře jsou také návaznosti na ustanovení jiných právních předpisů (zejména zákona o ochraně přírody a krajiny, stavebního zákona, správního řádu a soudního řádu správního), které s problematikou posuzování vlivů na životní prostředí souvisí.

Co se týče struktury, každé ustanovení je nejprve zasazeno do kontextu celého zákona a poté následuje komentář ke každému odstavci daného paragrafu (jen výjimečně je uveden komentář k několika odstavcům současně). U každého paragrafu je pod komentářem uveden odkaz na související ustanovení zákona, související ustanovení v jiných právních předpisech, popřípadě také na konkrétní článek směrnice, který zákon v komentovaném ustanovení transponuje (provádí) do české legislativy. U relevantních ustanovení jsou uvedeny i výňatky z nálezů Ústavního soudu, resp. právní věty z rozsudků Nejvyššího správního soudu. Obecně lze konstatovat, že judikatura v této oblasti zatím příliš obsáhlá není, navíc její část je již v souvislosti s úpravou ve správním řádu, resp. v poslední novele zákona překonaná. Právě v návaznosti na změny provedené poslední novelou (např. nově zavedená možnost napadnout u soudu tzv. negativní závěr zjišťovacího řízení) však lze do budoucna očekávat její nárůst.

Je-li v komentáři použit termín „zákon“, jde o zákon č. 100/2001 Sb., v platném znění. Pokud by vzhledem ke kontextu dané věty mohlo dojít k nejasnostem, o jaký zákon se jedná, je připojeno i číselné označení (zákon č. 100/2001 Sb.). Obratem „poslední novela“ se rozumí ke dni odevzdání publikace do tisku poslední novela zákona, kterou představuje zákon č. 39/2015 Sb. účinný od 1. 4. 2015. Nechť si tedy čtenář nevykládá tento obrat jako stav, kdy po výše uvedené novele zákon č. 100/2001 Sb. napříště již žádných úprav nedozná.

Přílohy zákona mají technickou povahu, proto nejsou samostatně komentovány, s výjimkou případů, kdy existuje přímý vztah k některému z komentovaných ustanovení – v takovém případě je návaznost na přílohu, resp. spíše relevantní část přílohy uvedena přímo v rámci komentovaného ustanovení. Obdobně prováděcí vyhlášky nejsou samostatně komentovány, nicméně jejich plný text je součástí publikace a věcné souvislosti jsou předmětem komentáře u těch ustanovení, které vyhláška provádí.

Aby si mohl čtenář udělat představu o právní úpravě EU, je součástí publikace také znění obou základních směrnic v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí, tj. EIA směrnice a SEA směrnice. Uvedení plných textů obou směrnic považuji za velmi důležité, aby tak bylo čtenáři ještě více zřejmé, že česká legislativa nestojí izolovaně, ale přebírá požadavky platné pro celou EU.

Při psaní komentáře jsem se pokusil maximálním způsobem zužitkovat své praktické i teoretické právní zkušenosti v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí, ale i v právu na ochranu životního prostředí obecně. Vycházel jsem rovněž ze své lektorské a pedagogické činnosti i z otázek a oblastí řešených na četných odborných seminářích a konferencích, kterých jsem měl možnost se zúčastnit a které mne vesměs velmi obohacovaly. V každém případě však uvítám od čtenářů této publikace jakékoli otázky, připomínky či náměty pro případné další aktualizace.

Za cenné myšlenky při četných odborných diskusích nad zákonem a jeho poslední novelou bych chtěl poděkovat pracovníkům odboru posuzování vlivů na životní prostředí a integrované prevence Ministerstva životního prostředí, především Evženu Doležalovi, Petru Slezákovi a Lukáši Zárubovi. Mé poděkování však patří i dalším osobám, které v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí pracují a od kterých jsem se mohl lecčemu přiučit – za všechny bych uvedl Martina Říhu, Martina Smutného, Milana Macháčka, Vladimíra Rimmela, Hanu Švingrovou, Pavla Vargu či Jaroslavu Honovou; vzpomínám také na Milana Machače, který již bohužel není mezi námi. Osobní dík na závěr patří mé partnerce Zdence za trpělivost, kterou se mnou měla zejména v horkých letních víkendech, kdy jsem se věnoval psaní této publikace.

Po právní stránce je publikace uzavřena kde dni 1. 12. 2015.

V Milčicích dne 5. prosince 2015autor

Úvod

1. Účel posuzování vlivů na životní prostředí

Posuzování vlivů na životní prostředí je důležitou součástí environmentálního práva a politiky a jedním z nejvýznamnějších prvků tvořících princip prevence. Princip prevence v oblasti ochrany životního prostředí spočívá mj. v tom, že dopady závažných lidských činností na životní prostředí je nutno vyhodnocovat ještě před realizací takové činnosti a na základě vyhodnocení navrhnout opatření, prostřednictvím nichž je možno nepříznivým vlivům předcházet, resp. je eliminovat.

Z hlediska postavení v systému ochrany životního prostředí patří posuzování vlivů na životní prostředí mezi nástroje horizontální (průřezové, nadsložkové), které sledují ochranu životního prostředí jako celku, včetně interakcí mezi jeho jednotlivými složkami (voda, půda, ovzduší apod.).

Posuzování vlivů na životní prostředí má dvě formy

– strategické posuzování (SEA = Strategic Environmental Assessment), které se provádí při zpracovávání a schvalování programových dokumentů (koncepcí) týkajících se životního prostředí,

– projektové posuzování (EIA = Environmental Impact Assesment), které se provádí v rámci rozhodování o realizaci jednotlivých projektů (záměrů).

Posuzování vlivů na životní prostředí se provádí, jestliže daná koncepce nebo záměr má nebo může mít závažné (významné) vlivy na životní prostředí. V obou případech se hodnotí předpokládané vlivy koncepcí, resp. záměrů na životní prostředí a navrhují se opatření (preventivní, kompenzační apod.), která by měla zajistit pokud možno co nejmenší negativní vlivy na životní prostředí. V průběhu posuzování vlivů na životní prostředí je získáno velké množství odborných informací jak o stávajícím stavu životního prostředí, tak o tom, jak se toto prostředí změní v důsledku realizace záměru nebo koncepce. Všechny tyto informace jsou pro rozhodovací proces velmi důležité a jsou podkladem pro schválení koncepce, resp. povolení záměru. V neposlední řadě se prostřednictvím SEA i EIA dává příležitost veřejnosti, ať odborné, či laické, aby se podílela na rozhodovacím procesu ve věcech, které se týkají životního prostředí a jeho ochrany.

Poté, co k právní úpravě EIA, která je v mezinárodním i evropském právu historicky starší, přistoupila i SEA, se posuzování vlivů na životní prostředí aplikuje a provádí v celém rozhodovacím procesu, tedy od okamžiku, kdy se navrhuje využití určitého území prostřednictvím komplexního strategického dokumentu, až po vydání rozhodnutí, kterým se realizace nějaké ekonomické či jiné aktivity povoluje a stanovují se závazné podmínky jejího provádění včetně podmínek a požadavků na ochranu životního prostředí.

2. Historický vývoj posuzování vlivů na životní prostředí a jeho úprava v mezinárodním právu a právu EU

Posuzování vlivů na životní prostředí začíná být aplikováno v USA v průběhu 60. let 20. století, a to v reakci na environmentální problémy vznikající v souvislosti s realizací velkých veřejných i soukromých projektů (dálnice a rychlostní silnice, přehrady, velké průmyslové závody apod.). Vůbec prvním předpisem, v němž je zakotveno posuzování vlivů na životní prostředí, je americký zákon o ochraně životního prostředí, tzv. National Environmental Policy Act (NEPA). Zákon stanovil investorům povinnost zpracovávat v případě projektů tzv. Environmental Impact Statement (EIS), tedy jistý popis možných negativních vlivů na životní prostředí spolu s návrhy na jejich možné vyloučení či alespoň omezení. Právní úprava v USA inspirovala v průběhu 70. let některé další země, které ve více či méně modifikované podobě převzaly tento nový nástroj ochrany životního prostředí i do své vnitrostátní legislativy. Nejprve šlo o Kanadu, Austrálii, Nový Zéland a posléze i některé evropské země (Francie, SRN, Irsko, Nizozemsko).

Mezinárodní právo životního prostředí se vyvíjí zhruba od počátku 70. let 20. století a dnes je již vnímáno jako relativně samostatná oblast mezinárodního práva veřejného. Nepokrývá všechny oblasti předmětu životního prostředí, jako je tomu u vnitrostátního práva, nýbrž ze své povahy se soustředí na regionální a globální ochranu životního prostředí, tedy na úpravu pouze některých otázek ohrožování či poškozování složek životního prostředí, resp. na ty zdroje znečištění, které mohou mít výrazný negativní dopad na kvalitu životního prostředí přesahující hranice národních států.

Mezinárodní právo ochrany životního prostředí je zpočátku orientováno spíše složkově a horizontální nástroje ponechává stranou svého zájmu. S rozpracováním konceptu udržitelného rozvoje koncem 80. let bylo zřejmé, že právě posuzování vlivů na životní prostředí je typickým institutem umožňujícím propojit ekonomický rozvoj s ochranou životního prostředí. Deklarace o životním prostředí a rozvoji přijatá na summitu v Rio de Janeiru v roce 1992 proto již kromě principu prevence výslovně uvádí také posuzování vlivů na životní prostředí, které má být aplikováno na takové navrhované aktivity, které by pravděpodobně mohly mít závažné negativní vlivy na životní prostředí a které jsou předmětem rozhodování příslušných vnitrostátních orgánů. Deklarace o životním prostředí a rozvoji sice neměla povahu mezinárodní úmluvy, a nemohla být tudíž závazným a vynutitelným pramenem mezinárodního práva, nicméně měla velký vliv na další politiku v oblasti ochrany životního prostředí, a to jak na úrovni mezinárodní, nadstátní (Evropská unie), tak vnitrostátní.

Nejvýznamnějším a zároveň nejčastěji se vyskytujícím pramenem mezinárodního práva jsou mezinárodní úmluvy, a to jak dvoustranné (bilaterální), tak mnohostranné (multilaterální). Nejvýznamnějšími mnohostrannými mezinárodními úmluvami pro oblast posuzování vlivů na životní prostředí jsou:

– Úmluva o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (sjednána v roce 1991 ve finském Espoo, v ČR je vyhlášena pod č. 91/2001 Sb. m. s.) – stanoví procesní požadavky, které musí státy aplikovat v případech záměrů, které by mohly mít významné vlivy na životní prostředí přesahující státní hranice.

– Protokol o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí k Úmluvě o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (sjednaný v roce 2003 v Kyjevě, v ČR je vyhlášen pod č. 71/2010 Sb. m. s.) – upravuje způsob, jakým se má při přípravě plánů a politik přihlížet k zájmům ochrany životního prostředí a zdraví.

– Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (sjednána v roce 1998 v dánském Aarhusu, v ČR je vyhlášena pod č. 124/2004 Sb. m. s.) – upravuje zejména požadavky na účast veřejnosti při povolování činností vyjmenovaných v příloze a dále pravidla, kdo a za jakých podmínek může u nezávislého a nestranného orgánu napadat hmotnou a procesní zákonnost rozhodnutí o povolení takových činností.

Na základě pravidel zakotvených v Ústavě ČR se mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika (ČR) vázána a které jsou ratifikované a vyhlášené ve Sbírce mezinárodních smluv, stávají součástí českého právního řádu, tedy jsou vnitrostátně bezprostředně závazné a mají aplikační přednost před zákonem.

Evropská unie (EU) je nadstátní organizací sdružující většinu evropských zemí a jejím cílem je mj. dosažení hospodářské a měnové unie mezi členskými zeměmi. Předchůdce EU, Evropské hospodářské společenství (EHS), bylo založeno šesti evropskými zeměmi v roce 1957, a to s cílem dosažení vnitřního trhu. EU pak vzniká v roce 1993 na základě Smlouvy o Evropské unii, sjednané o rok předtím v nizozemském Maastrichtu. Česká republika přistoupila k EU spolu s několika dalšími zeměmi v květnu 2004.

Základní pravidla fungování EU, jejích orgánů a institucí, oblastí a politik, v nichž tyto orgány vyvíjejí svou činnost, stanoví tzv. primární právo, zejména dvě smlouvy – Smlouva o fungování Evropské unie (1957, ve znění pozdějších změn) a Smlouva o Evropské unii (1992, ve znění pozdějších změn). Smlouva o fungování EU řadí oblast ochrany životního prostředí mezi tzv. sdílené pravomoci EU, tj. do oblasti, kde působnost vykonávají jak orgány EU, tak orgány jednotlivých členských zemí. Smlouva obsahuje i kapitolu nazvanou Životní prostředí, která stanoví mj. cíle EU v oblasti ochrany životního prostředí (např. zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí), a základní zásady, na kterých je politika EU v této oblasti založena (např. zásada prevence, zásada předběžné opatrnosti či zásada „znečišťovatel platí“).

Orgány EU přijímají na základě obou zmíněných smluv vlastní právní předpisy, z nichž nejvýznamnějšími jsou nařízení a směrnice. Nařízení jsou po svém vyhlášení v Úředním věstníku EU bezprostředně závazná a přímo účinná na celém území EU. V oblasti ochrany životního prostředí se však používají spíše výjimečně. Mnohem častější formou právního předpisu na úseku ochrany životního prostředí jsou směrnice, jejichž požadavky musí každý stát ve stanoveném termínu převzít do své vnitrostátní legislativy. Pokud k tomu nedojde, popř. k tomu dojde neúplně či nesprávně, disponuje Evropská komise jakožto reprezentant zájmů EU pravomocí zahájit proti danému členskému státu řízení o porušení Smlouvy o fungování EU (tzv. infringement), které může vyústit až v rozsudek Soudního dvora EU s citelnými finančními sankcemi.

Projektové posuzování bylo na úrovni EHS, resp. EU upraveno od roku 1985, v současné době se jedná o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (tzv. směrnice EIA). Základní povinností členských států je zajistit, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů. Směrnice stanoví základní pravidla pro provádění procesu EIA pro určité kategorie projektů, kdy se toto posuzování provádí vždy (příloha I směrnice), a také mechanismus pro stanovení, zda některé další typy projektů mají či nemají významný vliv na životní prostředí (příloha II) – pokud ano, budou i tyto projekty předmětem posuzování. V případě procesu EIA stanovuje směrnice okruh informací předkládaných investorem, způsob konzultování veřejnosti, vydání povolujícího rozhodnutí a právo tzv. dotčené veřejnosti na přístup k právní ochraně tak, aby soud mohl přezkoumat hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí.

EIA směrnice byla v nedávné době revidována, a to prostřednictvím směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU, kterou se mění směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Revidovaná směrnice obsahuje několik změn, z nichž nejdůležitější jsou:

– doplnění definice „posuzování vlivů na životní prostředí“ jako procesu sestávajícího z pěti fází [čl. 1 písm. g) EIA směrnice],

– zavedení rámcových pravidel pro koordinované nebo společné postupy aplikovatelné na záměry, u nichž je povinnost provést posuzování vlivů na životní prostředí dána EIA směrnicí a současně jinými právními předpisy EU (čl. 2 odst. 3),

– nová povinnost oznamovatele poskytnout informace o povaze záměru a o jeho možných vlivech na životní prostředí v případě tzv. screeningu, tj. postupu, kdy se rozhoduje o tom, zda záměr uvedený v příloze II může mít významný vliv na životní prostředí (čl. 4 odst. 4, příloha IIA), zavedení lhůty pro screening (čl. 4 odst. 6),

– nástroje k zajištění úplnosti a kvality dokumentace (čl. 5 odst. 3),

– podrobná úprava náležitostí rozhodnutí, kterým se povoluje záměr s tím, že jednou z jeho částí musí být tzv. odůvodněný záměr o vlivech na životní prostředí (čl. 8a),

– zakotvení povinnosti členských států stanovit účinné, přiměřené a odrazující sankce za porušení vnitrostátních předpisů přijatých na základě EIA směrnice (čl. 10a),

– zakotvení povinnosti členských států zasílat Evropské komisi definované údaje, a to každých 6 let počínaje 16. květnem 2017 (čl. 12 odst. 2).

Podle čl. 2 směrnice 2014/52/EU uvedou členské státy svou vnitrostátní legislativu do souladu s touto směrnicí do 16. května 2017. Tímto dnem tedy skončí implementační období, v němž má každý členský stát zajistit uvedení svých právních předpisů do souladu s požadavky revidované směrnice a oznámit (notifikovat) tuto skutečnost Komisi.

Právní rámec pro strategické posuzování na úrovni EU představuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (tzv. SEA směrnice). Podle této směrnice musí být posuzování provedeno u všech plánů a programů zpracovávaných a schvalovaných na národní a regionální úrovni (a za jistých podmínek také na místní úrovni) v sektorech souvisejících s ochranou životního prostředí, a to za předpokladu, že takové plány a programy vytváří rámec pro budoucí povolení záměrů podle EIA směrnice. Předkladatel plánu a programu musí zpracovat tzv. zprávu o životním prostředí, v níž mj. určí, popíše a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná variantní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Tato zpráva musí být, stejně jako návrh plánu nebo programu, předmětem konzultace s dotčenými orgány a veřejností. Směrnice dále uvádí, jaké informace musí být vzaty v úvahu při zpracování a schvalování plánu a programu a jaké údaje musí být po přijetí plánu a programu zpřístupněny veřejnosti.

Problematika posuzování vlivů na životní prostředí je na úrovni EU dílčím způsobem upravena ještě v některých dalších předpisech. Za nejvýznamnější lze pokládat směrnici Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, vytvářející právní rámec pro celoevropskou soustavu chráněných lokalit známou jako NATURA 2000. Ve svém čl. 6 obsahuje směrnice pravidla pro hodnocení vlivů plánů i projektů na tyto lokality z hlediska cílů jejich ochrany a též specifická kompenzační opatření pro případ, že plán je schválen, resp. projekt povolen, přičemž z provedeného hodnocení je zřejmé, že bude mít na celistvost dané lokality negativní vlivy.

3. Právní úprava posuzování vlivů na životní prostředí v České republice

Do počátku 90. let 20. století nebylo posuzování vlivů na životní prostředí v československé, resp. české legislativě žádným způsobem upraveno. Jisté náznaky sice existovaly ve stavebním zákoně z roku 1976 (zákon č. 50/1976 Sb.) a jeho prováděcím právním předpisu, avšak zvláštní procedura neexistovala a ani konzultace s veřejností neprobíhaly.

Až v důsledku společensko-politických změn na přelomu 80. a 90. let 20. století mohlo dojít k zásadnímu obratu. Institut EIA, včetně tzv. mezistátního (přeshraničního) posuzování, byl do československého právního řádu uveden v roce 1992 prostřednictvím ustanovení § 20–26 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Jednalo se o předpis spíše rámcového charakteru, jehož hlavní význam spočíval především ve vymezení pojmů a principů klíčových pro oblast ochrany životního prostředí (pojem životní prostředí, udržitelný rozvoj, princip prevence apod.). Šlo o předpis federální, na nějž navazovala podrobnější úprava provedená republikovými předpisy. V ČR se tímto předpisem stal zákon České národní rady č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Tento zákon, který nabyl účinnosti 1. 7. 1992, převzala spolu se zákonem č. 17/1992 Sb. do svého právního řádu k 1. 1. 1993 nově vzniklá Česká republika.

Z hlediska vztahu procesu EIA a následného správního řízení založil zákon č. 244/1992 Sb. konstrukci, podle níž měla EIA povahu samostatného procesu, který nebyl součástí povolovacího řízení, neaplikoval se na něj správní řád a jeho provedení zajišťovaly jiné orgány než ty, které vedly následná správní řízení. Proces EIA zajišťovalo Ministerstvo životního prostředí (MŽP) a okresní úřady, resp. od roku 2001 kraje.

V § 14 zák. č. 244/1992 Sb. bylo upraveno tzv. posuzování koncepcí, tedy SEA. Posuzovaly se však pouze koncepce předkládané a schvalované na úrovni ústředních orgánů státní správy, dále pak územně plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán. Přestože pravidla SEA byla v zákoně upravena pouze velmi stručně, šlo o velmi progresivní právní úpravu i v kontextu tehdejších členských zemí EU.

V rámci sbližování (harmonizace) českého právního řádu s právními předpisy EU přistoupila vláda v druhé polovině 90. let 20. století k přípravě zcela nového zákona. Po schválení věcného záměru vládou (1999) bylo zpracováno a následně Parlamentu předloženo paragrafované znění, které Poslanecká sněmovna definitivně (po vrácení s pozměňovacími návrhy Senátu) schválila v únoru 2001. Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), vstoupil v účinnost dnem 1. 1. 2002. Na základě úprav provedených v Poslanecké sněmovně zákon neobsahoval úpravu SEA, proto současně došlo k výrazné úpravě dosavadního zákona č. 244/1992 Sb., resp. byla z něj ponechána pouze ustanovení o posuzování koncepcí (§ 1, § 14, § 23 a § 24 a příloha č. 3). Adekvátně tomu byl název zákona změněn na „zákon o posuzování vlivů některých rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí“.

Od své účinnosti byl zákon č. 100/2001 Sb. několikrát novelizován. Z významnějších novelizací je nutno zmínit zákon č. 93/2004 Sb., který transponoval SEA směrnici a s účinností k 1. 5. 2004 vložil do zákona zejména nová ustanovení o posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí (§ 10a a násl.) a o mezistátním posuzování koncepcí (§ 14a a § 14b). Současně novela definitivně zrušila zákon č. 244/1992 Sb.

Zákon č. 163/2006 Sb. v reakci na upozornění ze strany Evropské komise na nesprávnou transpozici EIA směrnice zavedl pojem podlimitní záměr a v té souvislosti změnil charakteristiku prahových hodnot uvedených v kategorii II přílohy č. 1 jako kritéria pro určení, zda záměr bude předmětem zjišťovacího řízení či nikoli. Prahové hodnoty založené na velikosti (rozloze, kapacitě záměru apod.) zrušeny nebyly, avšak po novele již nebyly samy o sobě kritériem pro to, zda zjišťovací řízení bude provedeno či nikoli. Pro podlimitní záměry se zpracovává tzv. zjednodušené oznámení s tím, že na jeho základě stanoví příslušný úřad, zda záměr bude podléhat zjišťovacímu řízení či nikoli.

Zákon č. 186/2006 Sb. představoval doprovodný změnový zákon k zákonu stavebnímu (zákon č. 183/2006 Sb.). Ten mj. zavedl s účinností od 1. 1. 2007 novou klasifikaci nástrojů územního plánování (politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje, územní plán) s tím, že strategické posuzování se v jejich případě stalo součástí tzv. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území.

Zákon č. 436/2009 Sb. zavedl s účinností od 11. 12. 2009 aktivní žalobní legitimaci pro občanské sdružení nebo obecně prospěšnou společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek, a dále pro dotčenou obec. Novela přijatá v reakci na řízení vedené proti ČR ze strany Evropské komise umožnila těmto subjektům podávat žaloby proti povolujícímu rozhodnutí, aniž by musely být účastníky příslušného řízení (územního, stavebního apod.).

Doposud nejrozsáhlejší změnu zákona s největším dopadem do praxe přinesl s účinností od 1. dubna 2015 zákon č. 39/2015 Sb. Novela byla přijata v reakci na řízení o porušení Smlouvy o fungování EU vedené proti ČR z důvodu nesprávné transpozice EIA směrnice do vnitrostátního právního řádu (řízení bylo zahájeno dopisem Evropské komise z dubna 2013). Výtek Evropské komise uplatněných v rámci řízení bylo velké množství – směřovaly zejména k absenci mechanismu pro zjištění a posouzení případných změn záměrů po vydání stanoviska EIA a k nedostatečné úpravě informovanosti veřejnosti, konzultací s dotčenou veřejností a přístupu dotčené veřejnosti k právní ochraně. Evropská komise přitom nápravou transpozičního deficitu v oblasti EIA podmínila schválení operačních programů pro programové období 2014–2020 a také další čerpání finančních prostředků ze strukturálních a kohezních fondů EU, zejména pro velké projekty v oblasti infrastruktury.

Jednou z nejzásadnějších změn podle novely byla změna právní formy stanoviska EIA, kdy se nyní jedná o závazné stanovisko ve smyslu § 149 spr. řádu, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí. Zcela novým institutem se po novele stala tzv. verifikace, jejímž účelem je ověření, zda u záměru, který je předmětem povolovacího řízení, nedošlo po vydání stanoviska EIA ke změnám, které by mohly mít závažné vlivy na životní prostředí. K takovému ověření musí docházet v každém navazujícím řízení s tím, že v případě zjištění významných změn takového záměru budou muset být takové změny následně posouzeny. U stanovisek EIA vydaných do dne nabytí účinnosti novely se podle přechodného ustanovení navíc provádí ověřování z pohledu nové právní úpravy, včetně určování podmínek a požadavků, které musí být převzaty do povolovacích rozhodnutí.

Další významné změny se týkají samotných navazujících řízení, kde novela podrobně specifikuje rozsah informací, které bude muset orgán příslušný k vedení takových řízení zveřejňovat. V reakci na výtky Komise také novela do jisté míry rozšířila konzultace s veřejností v navazujících řízeních, a to zejména pro tzv. dotčenou veřejnost.

Novela změnila také pravidla soudního přezkumu povolujících rozhodnutí, kdy v rámci žaloby mohou být napadány procesněprávní i hmotněprávní aspekty vydaného rozhodnutí. Nově soudy přezkoumávají závěr zjišťovacího řízení v případech, kdy příslušný úřad konstatoval, že záměr nebo jeho změna nemůže mít významný vliv na životní prostředí, a tudíž nebude posuzován v procesu EIA (tzv. negativní závěr zjišťovacího řízení). Soudy budou muset o podaných žalobách proti povolujícím rozhodnutím i proti závěrům zjišťovacího řízení rozhodnout ve lhůtě 90 dnů ode dne doručení žaloby soudu.

Na zákon č. 100/2001 Sb. navazují dva prováděcí předpisy, oba ve formě vyhlášky. Jde o vyhlášku Ministerstva životního prostředí č. 457/2001 Sb., o odborné způsobilosti a o úpravě některých dalších otázek souvisejících s posuzováním vlivů na životní prostředí, která v účinnost vstoupila současně se zákonem, tj. dnem 1. 1. 2002, a vyhlášku Ministerstva zdravotnictví č. 353/2004 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky osvědčení o odborné způsobilosti pro oblast posuzování vlivů na veřejné zdraví, postup při jejich ověřování a postup při udělování a odnímání osvědčení, která v účinnost vstoupila dnem 7. 6. 2004.

Pravidla pro posuzování vlivů na životní prostředí jsou dílčím způsobem obsažena i v některých dalších předpisech, a to zejména formou odchylek od postupu upraveného zákonem č. 100/2001 Sb. V první řadě jde o hodnocení důsledků koncepcí a záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti podle § 45h a § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které je jedním z klíčových nástrojů ochrany těchto lokalit. Orgán ochrany přírody vydává k návrhům záměrů i koncepcí stanovisko, kterým významný vliv na území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti buď vyloučí, nebo nevyloučí. Není-li významný vliv vyloučen, provádí se posuzování vlivů na životní prostředí a v jeho rámci platí přísnější pravidla podle § 45i zák. o ochraně přírody a krajiny. Pokud se v rámci posuzování vlivů na životní prostředí prokáže negativní vliv na předmět ochrany nebo ekologickou celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a současně žádné variantní řešení bez negativního vlivu neexistuje, může být schválena pouze varianta s nejmenším možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění zákonem definovaných kompenzačních opatření.

Územně plánovací dokumentace je co do obsahové struktury a závaznosti do značné míry odlišná od ostatních koncepcí v působnosti zákona č. 100/2001 Sb., a proto jsou pravidla jejího pořizování včetně strategického posuzování uvedena přímo v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Relevantními dokumenty podle stavebního zákona z hlediska SEA jsou politika územního rozvoje jako celostátní dokument schvalovaný vládou, zásady územního rozvoje schvalované zastupitelstvem kraje a územní plán schvalovaný zastupitelstvem obce. Politika územního rozvoje a zásady územního rozvoje podléhají s ohledem na jejich cíle a řešené území procesu SEA vždy, územní plán pak v případě, že dotčený orgán ve svém stanovisku k návrhu zadání uplatnil požadavek na posouzení územního plánu z hlediska vlivů na životní prostředí nebo pokud dotčený orgán nevyloučil významný vliv na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblasti ve smyslu § 45i zák. o ochraně přírody a krajiny.

Zcela specifickou úpravu posuzování vlivů na životní prostředí v českém právním řádu obsahuje zákon č. 276/2003 Sb., o Antarktidě a o změně některých zákonů. Předmětem tzv. posuzování vlivů na životní prostředí Antarktidy jsou podle části čtvrté tohoto zákona všechny plánované činnosti v Antarktidě včetně změn v těchto činnostech, pro které se vyžaduje povolení podle tohoto zákona. Posuzování vlivů na životní prostředí Antarktidy má vlastní procesní postup a jeho výsledkem je tzv. stanovisko k všestrannému zhodnocení vlivů, které je odborným podkladem pro vydání povolení podle § 8 zák. č. 276/2003 Sb.

Table of Contents

Seznam použitých zkratek

Seznam předpisů citovaných v komentáři,

Předmluva

Úvod

POSUZOVÁNÍ VLIVŮ NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ

HLAVA I Posuzování vlivů na životní prostředí v České republice

Díl 1 Úvodní ustanovení

Díl 2 Posuzování vlivů záměru na životní prostředí

Díl 3 Posuzování vlivů koncepce na životní prostředí

HLAVA IIPosuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice České republiky

HLAVA III Ustanovení společná a přechodná

Díl 1 Ustanovení společná

Díl 2 Výkon státní správy v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí

Díl 3 Ustanovení přechodná

ČÁST DRUHÁ ZMĚNA ZÁKONA O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ

ČÁST TŘETÍ ZMĚNA ŽIVNOSTENSKÉHO ZÁKONA

ČÁST ČTVRTÁ zrušena

ČÁST PÁTÁ ÚČINNOST