Vzor citace: SCHELLE, K. Dějiny ústavního práva. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2016. 392 s.

© doc. JUDr. Karel Schelle, CSc., 2014, 2016

ISBN 978-80-7478-998-4 (brož.)

ISBN 978-80-7478-999-1 (e-pub)

Vydává Wolters Kluwer ČR, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3, v roce 2016 jako svou 2171. publikaci. Odpovědná redaktorka Iva Rolečková. Jazyková korektura a rejstřík Lucie Maršíková. Vydání druhé, ve Wolters Kluwer ČR první. Stran 392. Sazba Cadis Praha. Tisk Sowa Sp. z o. o., ul. Raszyńska 13, 05-500 Piaseczno, Polsko.

E-kniha je dostupná na www.wolterskluwer.cz/obchod

www.wolterskluwer.cz, e-mail: obchod@wolterskluwer.cz, tel.: 246 040 405, 246 040 400, fax: 246 040 401

Úvod

Ústavní právo je právním odvětvím, které je tvořeno systémem právních norem regulujících společenské vztahy, jež mají základní význam pro stát a společnost.

Vznik psané ústavy jako zvláštního právního aktu nejvyšší právní síly je spjat se vznikem moderního státu a je jedním z jeho vnějších projevů. Z tohoto důvodu se za první psané ústavy označují psané dokumenty, které se objevily ve státech, v nichž se znaky moderního státu začaly v Evropě projevovat nejdříve. První zárodečné formy psané ústavy (Švédsko, Dánsko atd.) v 17. století byly jen soupisem organizačních pravidel. Rozhodující role v nich byla připisována panovníkovi a státu, kdežto jedinec byl jen poddaným. Některé z jejich myšlenek (např. změna ústavy pouze lidem) se staly součástí ústavní teorie i praxe v moderních státech.

S rozvojem kapitalismu v Evropě se začíná ve srovnání s obdobím absolutismu vytvářet nový obraz společnosti. Tuto novou společnost označujeme jako občanskou. S ní je spjata existence psané ústavy, která vzniká z mnoha zdrojů (z myšlenky společenské smlouvy, z jejího písemného zakotvení a slavnostního vyhlášení, z teorie dělby moci, z představy o nadřazenosti psaného dokumentu nad obyčejem, z myšlenky rovnosti a svobody lidské bytosti atd.).

V plné podobě se moderní stát s ústavou začíná projevovat až koncem 18. století v podobě ústav amerických kolonií (např. ústava Virginie z roku 1776), USA (z roku 1787) a Francie (z roku 1791). Vývoj ústav moderního státu je charakterizován tím, že v první fázi je hlavní pozornost věnována organizaci státní moci a její dělbě. Postavení jednotlivce je často upraveno ve zvláštních chartách, prohlášeních a dodatcích (např. ve Francii v Deklaraci práv člověka a občana z roku 1789).

Postupně se ve druhé fázi vývoje úprava vztahu státní moci a jedince (spolu s otázkou samosprávy) stává nedílnou součástí všech psaných ústav a jedním z nejvýznamnějších znaků moderního konstitucionalismu. Vzorem takové ústavy byla např. ústava Belgie z roku 1831, na kterou navázala celá řada ústav 19. století. V našich podmínkách to byla dubnová ústava (z roku 1848) a zejména prosincová ústava z roku 1867. Plně se tento trend ústavního vývoje projevil po první světové válce v ústavách nově vzniklých států. Jedinec není jen chráněn, ale získává právo na účast při řízení veřejných záležitostí. Jde zejména o všeobecné volební právo. To je charakteristický znak ústav po první světové válce, ale i reforem ústav 1. generace. Patří sem ústavy Výmarské republiky (z roku 1919), ČSR (z roku 1920), Polska (z roku 1921) a Španělska (z roku 1931).

Dalšími významnými typy ústav tohoto období byly ústava SSSR z roku 1936 (tzv. Stalinská) a ústava polská z roku 1935, která vyjádřila krach demokracie ve střední Evropě. Podle jejího čl. 2 je v „osobě prezidenta soustředěna jednotná a nedělitelná státní moc“.

Konečně po druhé světové válce ve třetí fázi vývoje do obsahu ústav stále více proniká zakotvení cílů státní činnosti a hodnot, kterými se má státní moc vázat. Je to důsledek obou světových válek a masových forem porušování lidských práv v totalitních státech. Proto se s takovými ustanoveními setkáváme zejména v ústavách Japonska (z roku 1947), Itálie (z roku 1947), SRN (z roku 1949), Řecka (z roku 1975), Portugalska (z roku 1976), Španělska (z roku 1978) nebo postsocialistických zemí.

V současné občanské společnosti s individuálními a skupinovými zájmy a jejich střetáváním získává moderní stát nové poslání. Má za úkol vystupovat jako představitel obecného blaha, obecného zájmu, zajišťovat civilizovaný chod této společnosti. Řešením společenských rozporů stát vykonává svou roli arbitra. Spory sice nedokáže řešit definitivně, dokáže je ale regulovat, a zajistit tak civilizovaný vývoj společnosti. Tomu také mají odpovídat ústavy.

Rozlišujeme ústavu v materiálním a formálním smyslu. Za ústavu v materiálním smyslu lze považovat všechna právní pravidla, která tyto otázky upravují, a to bez ohledu na to, zda se nacházejí v právním aktu nazvaném ústava nebo v běžném zákoně, smlouvě, nálezu Ústavního soudu.

Ústava ve formálním smyslu vzniká až v 17., a hlavně v 18. století, jako právní dokument, který upravuje ústavní materii, avšak navíc se vyznačuje zvýšenou právní silou. Vzniká tak ústava jako základní zákon, odlišný od zákonů běžných. Liší se od nich formou, která zahrnuje zejména psanou formu, proceduru změny, název, systematiku atd.

Převažuje názor, že za ústavu je možno označit jen takový právní akt, který splňuje určité požadavky. Za klasické vyjádření ideálního pojmu ústavy je často považováno ustanovení čl. 16 Prohlášení práv člověka a občana (Francie, z roku 1789), kde se uvádí, že „společnost, ve které není zajištěna záruka práv ani vytyčena dělba moci, nemá vůbec ústavu“.

Ústavní vývoj v českém prostředí je spojen s revolučními změnami roku 1848, s likvidací feudálních vztahů a prosazením občanských principů. A zde také začínají naše ústavní dějiny.

* * *

Předložená práce je výsledkem dlouhodobého zájmu autora o výzkum státoprávního a správního vývoje v českém prostředí, proto se většina částí této knihy opírá o materii, která byla již zpracována dříve a v širších souvislostech publikována v jiných autorových pracích[1]. Zde také čtenáři naleznou odkazy na literární a pramenné zdroje, případně na další literaturu.

V Brně, listopad 2015

[1] Zejména: Schelle, K. a kol. Počátky moderního státu a práva České republiky (Vybrané problémy). Praha: Eurolex Bohemia, 2006. 66 s. (ISBN 80-86861-68-6); Schelle, K. Organizace československého státu v meziválečném období (1918–1938). Praha: Eurolex Bohemia, 2006. 470 s. (ISBN 80-86861-92-9); Schelle, K., Vojáček, L. České právní dějiny do roku 1945. Ostrava: KEY Publishing, 2007. 218 s. (ISBN 978-80-87071-20-5); Schelle, K., Vojáček, L. Právní dějiny na území Slovenska. Ostrava: KEY Publishing, 2007. 450 s. (ISBN 978-87071-43-4); Schelle, K., Vojáček, L. Repetitorium českých právních dějin do roku 1945. Ostrava: KEY Publishing, 2008. 218 s. (ISBN 978-80-87071-69-4); Schelle, K. Vývoj české veřejné správy. Ostrava: KEY Publishing, 2008. 431 s. (ISBN 978-80-87071-92-2); Schelle, K. Význam roku 1848 pro vytvoření moderního státního aparátu. Ostrava: KEY Publishing, 2008. 97 s. (ISBN 878-80-87071-99-1); Schelle, K. Vznik Československé republiky 1918. Ostrava: KEY Publishing, 2008. 95 s. (ISBN 978-80-7418-000-2); Schelle, K., Tauchen, J. Grundriss der Tschechoslowakischen Rechtsgeschichte. München: Verlag Dr. Hut, 2009. 196 s. (ISBN 978-3-89963-935-3); Schelle, K., Tauchen, J. Tschechoslowakisches Recht in den Jahren 1945–1992. Belgorod: Rusnaučkniga, 2009. 110 s. (ISBN 5-98674-020-3); Schelle, K., Vojáček, L., Knoll, V. České právní dějiny. 1. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. 684 s. (ISBN 978-80-7380-127-4); 2. vyd. 2010. 694 s. (ISBN 978-80-7380-257-8); Schelle, K., Horáková, M., Salák, P., Tauchen, J. Protektorát Čechy a Morava – jedna z nejtragičtějších kapitol českých novodobých dějin (vybrané problémy). Brno: The European Society for History of Law, 2010. 139 s. (ISBN 978-80-904522-0-6); Schelle, K. Dějiny českého ústavního práva. Brno: The European Society for History of Law, 2010. 177 s. (ISBN 978-80-904522-4-4); Schelle, K., Tauchen, J. Grundriss der Tschechischen Rechtsgeschichte. München: Verlag Dr. Hut, 2010. 246 s. (ISBN 978-3-86853-733-8); Schelle, K., Tauchen, J. a kol. Il Sistema Constituzionale della Repubblica Ceca. Milano: Ledizioni Ledi Publishing, 2011. 180 s. (ISBN 978-88-95994-53-6); Schelle, K., Tauchen, J. a kol. The Constitutional Systém of the Czech Republic. Kaunas: Technologija, 2011. 223 s. (ISBN 978-9955-25-933-6); Schelle, K., Tauchen, J. a kol. Systém konstytucyjny Republiki Czeskiej. Kraków: Proksenia, 2011. 151 s. (ISBN 978-83-60789-32-2); Schelle, K. Vývoj veřejné správy na území českých zemí a Slovenska. Bratislava: Východoeurópska agentúra pre rozvoj n.o., 2011. 371 s. (ISBN 978-80-970836-0-1); Schelle, K. Historie českého ústavního práva. Bratislava: Východoeurópska agentúra pre rozvoj n.o., 2011. 152 s. (ISBN 978-80-970836-2-5); Schelle, K., Tauchen, J. a kol. Stručný přehled organizace státního mechanismu České republiky. Bratislava: Východoeurópska agentúra pre rozvoj n.o., 2011. 84 s. (ISBN 978-80-970836-1-8); Schelle, K., Svoboda, I. Přehled organizace veřejné správy v České republice. Bratislava: Východoeurópska agentúra pre rozvoj n.o., 2012. 140 s. (ISBN 978-80-89608-03-4); Schelle, K., Tauchen, J. a kol. Ustavno uredenje Češke republike. Bački Petrovac: Srbsko razvojno udruženje, 2013. 166 s. (ISBN 978-86-916257-4-0); Schelle, K., Tauchen, J. Vývoj konstitucionalismu v českých zemích. 1. díl. Praha: Linde Praha, 2013. 1300 s. (ISBN 978-80-7201-922-9); Schelle, K., Tauchen, J. Vývoj konstitucionalismu v českých zemích. 2. díl. Praha: Linde Praha, 2013. 1475 s. (ISBN 978-80-7201-926-7).

Kapitola 1

Habsburská monarchie (1848–1918)

1. Počátky revoluce 1848

Počátky ústavního vývoje na území České republiky jsou spojeny se společensko-politickými změnami, které nastaly v důsledku revoluce v roce 1848 a znamenaly zlom v chápání podílu širokých vrstev společnosti na politické moci. Konstituční období tedy v habsburské monarchii otevřela revoluce z let 1848–1849. Revoluce, kterou je třeba vnímat v celoevropském a v celorakouském kontextu, vypukla jako důsledek rostoucího vnitropolitického napětí, stimulovaného sociálními a národnostními rozpory. Úlohu rozbušky, bezprostředního impulzu, sehrály zprávy o revolučních vystoupeních ve Francii, kde se hroutila červencová monarchie, a ve stále ještě roztříštěné Itálii, z části ovládané přímo habsburskou monarchií (Lombardsko a Benátsko). Centry revolučního hnutí se vedle habsburského severu Itálie staly Vídeň, Praha a Pešť.

Pro počáteční úspěch revoluce v habsburské monarchii bylo rozhodující revoluční povstání ve Vídni ve dnech 13.–15. března 1848, kdy byl přinucen odstoupit nenáviděný Metternich a císař slíbil vydání ústavy a zaručení občanské svobody. Dne 17. března jmenoval ministerskou radu (vládu), zřízenou podle vzoru západních monarchií, v čele s hrabětem Františkem Kolovratem. Hned nato se dvorské ústřední úřady a dvorské kanceláře změnily v oborová ministerstva zřízená na základě monokratického principu. V čele stanula ministerská rada (vláda) rozhodující kolegiálním způsobem. Skládala se z ministra zahraničních věcí a císařského domu, ministra vnitra, ministra práv, ministra financí a ministra války. V čele rady stanul ministr-prezident jmenovaný panovníkem.

Dne 11. dubna uherský sněm přijal ústavu, kterou panovník 11. dubna potvrdil. Z habsburské monarchie se stala personální unie tvořící dva téměř samostatné státy spojené jen osobou panovníka.

2. Pillersdorfova ústava 1848

První rakouskou ústavou se stala Pillersdorfova ústava (v oficiálním znění Ústavní listina rakouského císařství – německy Verfassungsurkunde des österreichischen Kaiserstaates, zákon č. 49/1848 PGS), jež byla vydána 25. dubna 1848 ve Vídni, a 8. května byl císařským patentem vydán volební řád do Říšského sněmu. Ústava byla vydána pro Rakousko v užším slova smyslu, tj. pro habsburské državy kromě Uher, Chorvatska a Lombardsko-Benátska. Ministr vnitra Franz Xaver von Pillersdorf se netajil tím, že narychlo sestavená ústava o 59 paragrafech jako nepůvodní kompilát cizích vzorů měla více méně vyjít vstříc volání po konstituci a utlumit veřejné mínění. Při všeobecném pozdvižení mysli se totiž nepočítalo ani příliš s tím, že konstituce bude podrobena kvalifikované kritice.

Dubnovou ústavu vypracovanou podle belgického vzoru proponovala císařská administrativa pro celek rakouských zemí, zemí České koruny a Haliče. Rozčlenila ji do sedmi částí a vtiskla jí duch tuhého centralismu. Je možné říci, že tato ústava měla nejsilnější centralistické rysy ze všech rakouských ústav. Ústava označovala jednotlivé země jako provincie. Zákonodárství v zásadních věcech, včetně úpravy postavení provincií, svěřovala říšským orgánům. Provinciální sněmy měly řešit jen záležitosti regionálního významu, pokud je ovšem již neupravily akty ústředních orgánů. Na zákonodárství se měl spolu s císařem podílet Říšský sněm (Reichstag). Měl jej tvořit Senát, složený z virilistů (tj. osob, které získaly mandát z titulu zastávání jiného významného veřejného úřadu) a z osob jmenovaných císařem, a Poslanecká sněmovna, volená v nepřímých volbách. Kompetence sněmu byla velmi úzká, takže mnohé zcela zásadní záležitosti měla řešit exekutiva. Její hlavou měl být císař, který měl obsazovat všechny významné úřady, velet vojsku, uzavírat mírové smlouvy atd. V jeho jménu také měly rozhodovat všechny soudy. Ústava předpokládala nezávislost soudců, ústní soudní řízení a zavedení porotních soudů. Císař také garantoval občanům poměrně širokou škálu základních občanských práv.

Brzy se však ukázalo, že vláda podcenila veřejné mínění. Proti ústavě začala sílit kampaň, která vyvrcholila 13.–15. května 1848. Dne 15. května 1848 totiž přednesli ve vídeňském Hofburgu demonstranti tzv. „Sturmpetition“ (bouřlivou petici), v níž žádali změnu nespravedlivého volebního zákona a první Říšský sněm (konstituční říšský sněm) měl dostat jen jednu komoru, jejíž členové by nebyli zvoleni s ohledem na daňový cenzus. Následujícího dne, 16. května 1848, byla dubnová ústava proto nejprve císařem prohlášena za provizorní a v červenci byl její návrh zcela stažen.

Pillersdorfova ústava sice spočívala na principu dělení moci, ovšem velmi nedůsledně. Císaři dle ní příslušela plná výkonná moc. Zákonodárnou moc měl vykonávat spolu s Říšským sněmem a soudní moc měla být úplně nezávislá.

Císař byl označován za „posvěceného a nedotknutelného“. Ze své činnosti byl neodpovědný. Jeho vládní rozhodnutí však měla být kryta tím, že byla potvrzena v daném rezortu zodpovědným ministrem. Císaři příslušelo především:

• obsazování státních úřadů;

• vrchní velitelství armády;

• vyhlášení války a uzavření míru;

• uzavírání smluv se zahraničními vládami (smlouvy však následně musely být potvrzeny Říšským sněmem);

• vykonání zákonodárství ve jménu císaře;

• omilostnění;

• svolání, odročení a rozpuštění Říšského sněmu (po rozpuštění Říšského sněmu měl být během 90 dnů svolán nový).

Zákonodárným orgánem se měl stát společně s císařem Říšský sněm (Reichstag). Kompetence sněmu byla velmi úzká, takže mnohé zcela zásadní záležitosti měla řešit exekutiva.

Říšský sněm (Reichstag) se měl skládat:

• ze Senátu (Senat), jeho členy se automaticky stali všichni princové císařského domu starší 25 let; dále zde byli členové doživotně jmenováni císařem a 150 členů bylo volených z nejvýznamnějších majitelů pozemků a velkostatkářů;

• z Poslanecké sněmovny (Abgeordnetenkammer) o 383 poslancích, jejichž volba měla spočívat na „sčítání lidu a zastoupení všech zájmů státu a občanů“.

Zákony měly být schváleny oběma komorami Říšského sněmu a potvrzeny císařskou sankcí, přičemž v případě neobdržení císařské sankce zákon nevstoupil v platnost. V každé z obou komor byla k přijetí zákona potřebná absolutní většina přítomných poslanců (k otevření jednání postačovala přítomnost pouhých 60 poslanců). Ústavní změny potřebovaly ke schválení dvě třetiny přítomných poslanců.

Mimo Říšský sněm měly „dočasně“ v napojení na stávající zemské sněmy vznikat i proměnné „provinční stavy k ozřejmění zájmů provincie a k obstarání náležitostí, z těchto zájmů plynoucích“, přičemž mělo být přihlíženo ke stavovskému principu a federální struktuře. Ústava předpokládala i ustanovení obcí k lepšímu zastoupení zájmů obyvatel obce.

Občanská a politická práva občanů státu, tedy jakýsi katalog základních lidských práv, který velmi podstatně rozšířil malý počet těchto práv obsažených ve Všeobecném zákoníku občanském z roku 1811, obsahoval mimo základních osobních práv jako rovnost před zákonem svobodu vyznání a svědomí, osobní svobodu, svobodnou volbu živnosti, ochranu před nezákonným zatčením, svobodu tisku a projevu, listovní tajemství, petiční právo, svobodu vystěhování, ochranu soudců před přesídlením či propuštěním, veřejnou a ústní justici a zavedení porotních soudů. Vedle armády byla ústavně zakotvena i „národní garda“.

Ústava tedy namísto uklidnění měla zcela opačný účinek, vyvolala bouře odporu. Vídeňský dvůr byl nucen utéct z Vídně do Innsbrucku, odkud císař vydal zmíněnou proklamaci, jíž prohlašoval, že ústava bude přijata novým ústavodárným sborem. Kromě zrušení horní sněmovny došlo vzápětí i k rozšíření volebního práva. Byly sice ponechány nepřímé volby, ale volební právo získali i samostatní dělníci starší 24 let.

Poslance měli volit volitelé, u nichž se požadoval věk 24 let, stálé bydliště ve volebním okrese a zachovalost výkonu občanských práv. Jeden volitel připadal na 500 voličů a poslanec na 50 tisíc obyvatel. Poslanci se volili podle zásad absolutní většiny hlasů volitelů, jichž se muselo volby účastnit nejméně 75 %.

Ústava však nikdy nevstoupila v platnost, protože se brzy ukázalo, že vláda podcenila veřejné mínění. Proti ústavě začala sílit kampaň, která vyvrcholila 13.–15. května 1848. Demonstranti žádali změnu nespravedlivého volebního zákona a první Říšský sněm (konstituční říšský sněm) měl dostat jen jednu komoru, jejíž členové by nebyli zvoleni s ohledem na daňový cenzus. Následujícího dne, 16. května 1848, byla dubnová ústava proto nejprve císařem prohlášena za provizorní a v červenci byl její návrh zcela stažen.

Na základě novelizovaného volebního řádu z 30. května 1848 byly v monarchii (kromě uherských zemí) velmi rychle zorganizovány volby do Říšského sněmu (Reichstag). Na Moravě a ve Slezsku se volby konaly již v červnu 1848, zatímco v Čechách proběhly opožděně ve dnech 8.–10. července 1848.

Volby do Říšského sněmu se v českých zemích konaly v dusné atmosféře již potlačeného pražského povstání. Do popředí se dostali čeští národní liberálové, kteří se nezdařeným povstáním zbavili radikálně demokratické konkurence. Nicméně volby proběhly a 10. července 1848 se tak mohl ve Vídni poprvé sejít rakouský Říšský sněm čili Reichsversammlung, ovšem zatím v neúplném obsazení. V plném složení začal pracovat 22. července 1848. Šlo tu o Rakousko v užším slova smyslu, v němž hlavní roli hrály země alpské a země české, tedy o neuherskou část soustátí, později zvanou Předlitavsko.

Už na jaře roku 1848 začala nová éra v organizaci ústředních výkonných orgánů. Předrevoluční dvorské dikasterie nahradila ministerstva. Císař zároveň nařídil vytvoření kolegiální ministerské rady – vlády, tvořené jejich představiteli (nejvyšší rozhodnutí ze 17. března 1848 č. 30 PGS). Kolektivní jednání ministrů ve vládě mělo dát výkonu státní správy jednotnou politickou linii. Zcela zřetelným vzorem tu císařským úředníkům byla organizace a fungování vlád západoevropských konstitučních monarchií. Jednotlivé ministry jmenoval panovník, odpovědni však měli být i říšskému zastupitelstvu a Říšské radě. Čelné místo mezi nimi sehrával státní kancléř, který stál v čele ministerstva zahraničí a císařského domu (vzniklo z domácí, dvorské a státní kanceláře). Císař dále zřídil ministerstvo vnitra (nahradilo spojenou česko-rakouskou dvorskou kancelář), ministerstvo spravedlnosti (z Nejvyššího soudního místa), ministerstvo financí (z dvorské komory) a konečně ministerstvo války (z dvorské válečné rady). Další ministerstva se konstituovala později.

3. Návrh kroměřížské ústavy 1849

Na základě novelizovaného volebního řádu z 30. května 1848 byly v monarchii (kromě uherských zemí) velmi rychle zorganizovány volby do Říšského sněmu (Reichstag). Na Moravě a ve Slezsku se volby konaly již v červnu 1848, zatímco v Čechách proběhly opožděně ve dnech 8.–10. července 1848. Byly tajné, rovné a téměř všeobecné. Byly však nepřímé, volební právo bylo vykonáváno prostřednictvím volitelů. Na každých 50 000 obyvatel byl zvolen jeden poslanec. Věková hranice jak pro aktivní, tak pasivní volební právo byla stanovena na 24 let. Voleno bylo 383 poslanců, z toho z Čech 90, z Moravy 38 a ze Slezska 10 poslanců. Z 90 poslanců z Čech bylo 55 Čechů a 35 Němců, z Moravy 30 českých poslanců a 18 německých a ze Slezska 1 český a 9 německých poslanců.

Ústavodárný Říšský sněm se poprvé sešel na své ustavující schůzi již 10. července 1848. Zasedání se však zúčastnila jen část zvolených poslanců, a proto se za první pracovní zasedání sněmu považuje až schůze konaná 22. července 1848 ve Vídni. Dne 6. října ovšem ve Vídni znovu propukly nepokoje, a tak následujícího dne řada poslanců Vídeň opustila. Ve stejný den Vídeň opustil i císař s celým císařským dvorem a 14. října přibyl do Olomouce, kde se uchýlil pod ochranu olomoucké pevnosti. Dne 22. října bylo císařským patentem zastaveno jednání ústavodárného Říšského sněmu ve Vídni a sněm byl svolán (údajně z iniciativy Františka Palackého) na 15. listopadu 1848 do Kroměříže. Ovšem v důsledku oprav v arcibiskupském zámku bylo dalším patentem z 10. listopadu zahajovací jednání v Kroměříži přesunuto až na 22. listopadu 1848.

Hlavním úkolem Říšského sněmu, kromě zrušení poddanství, bylo vypracovat novou rakouskou ústavu, která mnohem více než ústava Pillersdorfova měla odpovídat představám zejména liberálních sil tehdejší politické scény. Říšský sněm však byl hned od počátku výrazně politicky diferencován. Byla zde pravice, levice i politický střed. To způsobovalo, že na řadu zásadních otázek byl zcela odlišný názor. Zejména to byl spor mezi centralistickým a federalistickým pojetím rakouského státu. Kromě toho se na podzim 1848 začala v Rakousku výrazně zhoršovat celková politická atmosféra, v jejímž stínu probíhalo zasedání kroměřížského sněmu. Začaly se prosazovat síly, které nepřály nejen revoluci, ale byly i proti všem zásadám liberální občanské společnosti, jež s ní byly spojeny. Do čela rakouské vlády, vytvořené 21. listopadu 1848, byl postaven kníže Felix Schwarzenberg, Windischgrätzův švagr. Ta se 27. listopadu se svým programem představila na kroměřížském sněmu. Dne 2. prosince 1848 navíc nastoupil po odstoupení Ferdinanda V. na císařský trůn synovec dosavadního císaře František Josef I. I když se jak Schwarzenberg, tak nový císař zavázali dodržovat ústavnost, neboť potřebovali čas k tomu, aby se vypořádali s maďarskou revolucí v Uhrách a obnovili rakouské panství v severní Itálii, začínalo být stále zřejmější, že vývoj nespěje k upevňování konstitucionalismu, ale spíše naopak.

Nicméně i přesto práce na půdě kroměřížského sněmu pokračovaly. Poslanci ústavodárného sněmu – přes zásadní výhrady některých z nich – respektovali státoprávní poměry vytvořené realizací bratislavské březnové ústavy, a připravovali ústavu pouze pro 17 pozdějších předlitavských zemí. Ústavní návrh vycházel z uznání platnosti Pragmatické sankce a prohlašoval rakouské císařství za dědičnou a nedílnou konstituční monarchii. Dalšími výchozími ideami ústavních prací se staly svrchovanost lidu, resp. parlamentu, který jej zastupuje, a dělba moci.

Federalistické pojetí Rakouska zde bylo zastoupeno zejména českými poslanci v čele s Františkem Palackým, který sněmu předložil svůj návrh ústavy. Předpokládal, že Rakousko se bude dělit na autonomní obvody, podle národnostních zásad. Každé území mělo mít svoji zemskou vládu a sněm, svého ministra či guvernéra. Předpokládal pochopitelně zrušení stavovského rázu sněmů. Palacký chtěl navíc přenést jungmannovské pojetí československého národa na politické pole tím, že navrhoval, aby jednu ze skupin zemí tvořilo území osídlené slovanskými obyvateli Čech, Moravy, Slezska a Horních Uher (Slovenska).

Ústavní výbor Říšského sněmu odmítl federalistický program. Zachoval členění císařství na historické země, které měly být vybaveny omezenou autonomií v záležitostech zemského významu (věda a umění, dohled na zbožné nadace, chudinské a humanitární záležitosti, čelední, stavební a požární řády, podpora zemědělství a průmyslu) a právem rozpracovat v mezích říšského zákonodárství úpravu dalších otázek (školství, církevní záležitosti, policie ad.). V čele zemské správy měl stát císařem jmenovaný zemský hejtman (Landeshauptmann), který měl také předsedat zemskému sněmu (Landtag). Uspořádání jednotlivých zemí měly upravit zemské ústavy.

Celorakouský parlament ústava nazývala Říšským sněmem (Reichstag). Měl být dvoukomorový a tvořit jej měly sněmovna (komora) lidu (Volkskammer), volená v přímých volbách na tři roky na základě majetkového cenzu 5 zlatých přímých daní, a sněmovna zemí (Länderkammer), jejíž poslance měly na šestileté období volit zemské sněmy a krajské sjezdy, přičemž každé tři roky by se polovina poslanců obměnila. Měla jí příslušet především zákonodárná pravomoc.

Také panovníkova pozice ve struktuře státní moci se odvozovala od ústavy, na kterou měl po nastoupení na trůn přísahat. Císaři příslušela výhradní výkonná moc. Měl ji vykonávat prostřednictvím zodpovědných ministrů. Vůči říšským zákonům, usneseným Říšským sněmem, měl mít právo suspenzívního veta.

Soustavu nezávislých, od státní správy oddělených soudů měl upravit zvláštní zákon. Nově měl vzniknout Říšský soud (oberstes Reichsgericht), jehož členy měl z části jmenovat císař a z části komora zemí. Měl být příslušný pro spory ústavní povahy, pro souzení vysokých státních funkcionářů a pro závažné útoky proti panovníku a sněmům. Konstituovat se měly i nejvyšší soudy jednotlivých zemí.

Konečný návrh ústavy, jenž byl předložen sněmovně k prvnímu čtení 21. prosince 1848, byl však kompromisem mezi federalisty a centralisty.

Při diskusi o volebním právu nikdo nenavrhl zavedení všeobecného volebního práva. Nejradikálnější v tomto směru byl požadavek, aby jediným omezením byl cenzus gramotnosti. Konečná podoba navrhovaného volebního práva byla nakonec výsledkem snah té části politických kruhů, které za plnoprávného občana považovaly jen vlastníka. V přímých volbách měl mít tedy aktivní volební právo každý občan od 24 let, vykonávající občanská práva, samostatný, který nepobíral chudinskou podporu a platil alespoň 5 zlatých přímých daní či měl v nájmu zdanitelný objekt. Podmínky volitelnosti byly stanoveny obdobně. Navíc se zde požadoval jen o čtyři roky vyšší věk a roční pobyt na území říše. U nepřímých voleb do komory zemí byla úprava ponechána na zemských zákonech, protože zástupcem mohl být volitelný ten, kdo byl volitelný do zemského sněmu, ovšem starší 33 let.

V první části návrhu ústavy byla obsažena základní občanská práva. Právě práce na této části dospěly nejdále. Katalog základních občanských práv částečně projednalo i plénum ústavodárného sněmu. Návrh vycházel z přirozenoprávního pojetí. Jeho tvůrci chápali základní občanská a politická práva jako přirozená, vrozená a nezcizitelná.

Jejich koncepce byla dílem tříčlenné komise, jejímž členem byl mimo jiné František Ladislav Rieger. Koncepce základních občanských práv do značné míry vycházela z jejich pojetí v americké ústavě a francouzské ústavě z roku 1791, resp. ze zásad amerického a francouzského liberalismu.

Návrh základních občanských práv byl poprvé koncipován již v září 1848. Většině poslanců se však začal jevit jako příliš radikální, a proto byl ústavním výborem přepracován do definitivní podoby z 21. prosince 1848. Základní občanská práva vycházela ze zásady, že „všichni lidé mají stejná, přirozená a neodcizitelná práva, mezi nimiž nejdůležitější jsou: právo zachování sebe, právo osobní svobody, bezúhonnosti a pěstování svého duchovního i zemského blaha. Vykonávání těchto práv má své přirozené a nevyhnutelné meze toliko v stejných právech každého jiného.“

Katalog základních občanských práv byl dost obsáhlý, zahrnoval řadu demokratických zásad, zejména v původní zářijové verzi. Měla být zaručena rovnost před zákonem či ústnost a veřejnost soudního řízení, mělo dojít k zrušení šlechtictví, zavedení porotních soudů, zrušení trestu smrti a tělesných trestů, měla být zajištěna ochrana domovní svobody, listovního tajemství, právo petiční, právo na stěhování, právo shromažďovací a spolčovací, svoboda svědomí, vyznání a církví, mělo být uzákoněno zavedení obligatorního civilního sňatku, dále i svoboda vyučování, svoboda tisku, rovnost národů, ochrana vlastnictví a zrušení lenních vztahů. Avšak jak se upevňovala moc vídeňského dvora a vídeňské vlády v důsledku úspěšného tažení rakouských vojsk v Uhrách a v Itálii, zostřovaly se i diskuse nad některými ustanoveními katalogu občanských práv. Z 29 navržených paragrafů však sněm stačil projednat jen patnáct.

Kroměřížský sněm neměl čas ústavní návrh schválit. Ministerská rada se už 20. ledna 1849 rozhodla sněm rozpustit, jen čekala na vhodnou příležitost. Ta nastala začátkem března 1849. A tak byl kroměřížský sněm rozpuštěn, resp. vojensky rozehnán 7. března 1849. Ještě před tím, již 4. března 1849, byla vyhlášena druhá oktrojovaná ústava, nazvaná podle svého tvůrce Stadionova.

4. Moravská zemská ústava 1848

Samostatný pohled je třeba věnovat vývoji na Moravě. Zde totiž moravský zemský sněm 20. září 1848 schválil Moravskou zemskou ústavu (Osnova ústavního zřízení Markrabství moravského). Návrh ústavy se skládal z 49 paragrafů rozdělených do dvou částí. Markrabství moravské prohlašoval za „ústrojnou“ součást habsburské monarchie, nadanou autonomií a samosprávou a v uspořádání zemských orgánů vycházel z principu dělby moci. Nositelem zákonodárné moci se měly stát jednokomorový zemský sněm spolu s císařem, výkonnou moc ústava svěřovala především zemskému hejtmanu, jmenovanému císařem a odpovědnému zemi, reprezentované zemským sněmem. Soudcovskou moc měly vykonávat nezávislé soudy, nepodrobené žádné jiné autoritě než zákonu. Úprava občanských práv se ponechávala říšské ústavě.

Moravský zemský sněm se ovšem v duchu pokynu vydaného ministrem vnitra nepovažoval za konečnou autoritu pro vydání zemské ústavy a přenechal poslední slovo říšskému shromáždění a panovníkovi, kteří ji měli potvrdit. Jak však dokládají návrhy říšské ústavy připravované v ústavním výboru Říšského sněmu, převládly mezi jeho členy zcela jiné představy o způsobu, jímž má být vymezeno postavení zemí, než jaký představovala moravská zemská ústava. Říšský sněm se proto zaslaným textem vůbec nezabýval a podobně se zachoval i panovník. Úsilí poslanců moravského zemského sněmu tak přišlo vniveč.

5. Stadionova ústava 1849

Stadionova ústava (v oficiálním znění Říšská ústava pro císařství rakouské – německy die Reichsverfassung für das Kaiserthum Oesterreich, patent č. 150/1849 ř. z.) byla vydána 4. března 1849. Úřadům její vydání ministerská rada oznámila oběžníkem z 6. března 1849. Konstituce patřila k trojici rakouských ústavních textů, které nakonec zůstaly jen prázdnou literou. Císař František Josef I. ji sice v Olomouci řádně publikoval svým patentem, do praxe ji však rakouská administrativa nikdy nezavedla. Vláda učinila „ze skutkův absolutní pramen práva“ (Palacký), císař vládl neomezeně. Přijetí ústavy tak vlastně jen poskytlo vládě argument pro násilné ukončení kroměřížského ústavodárného sněmu.

Březnová neboli Stadionova ústava byla celorakouská a důsledně centralistická, koncepce monarchie bez Uher byla tedy opuštěna a naopak došla uplatnění myšlenka jednotného státního celku všech habsburských držav bez jakýchkoliv stop federace. Vydání této ústavy je možné považovat za vrchol centralistických snah, jako projev hospodářské, politické, správní i právní jednoty habsburských zemí.

Ústava znala proto jediné státní občanství a předpokládala vytvoření jednotného celního a obchodního území. Země měly mít opět postavení pouhých provincií. Ústava jim sice přiznávala „samostatnost v mezích takových, jež tato ústava říšská ustanovuje“, avšak samotný rozsah kompetencí byl jen zcela nepatrný. Veškerá státní moc se soustřeďovala v rukou císaře, který „jest posvátný, neporušitelný a neodpovědný“. Zůstávala v platnosti dřívější pravidla ohledně plnoletosti nástupce. Ústava dále k císařovým dosavadním titulům přidávala titul velkovojvody krakovského a vojvody v Bukovině. Panovník měl být korunován jako císař rakouský a při korunovaci měl přísahat na ústavu.

Postavení panovníka změnila revoluce z let 1848–1849 zásadním způsobem. Císař byl nucen souhlasit s omezením své moci ústavou. Úředníci Ferdinanda V. se snažili zmírnit nepříjemné dopady této změny tím, že se pokusili společnosti vnutit svou představu ústavy. V dubnové ústavě nevymezili přesně hranice mezi zákonodárnou mocí a exekutivou. Panovníka koncipovali jako nositele výkonné moci, který ovšem zasahoval i do zákonodárné sféry. Jeho jménem se také mělo vykonávat veškeré soudnictví. Kroměřížský návrh, připravovaný zvoleným sněmem, chtěl omezit panovníkovu možnost odmítnout zákon schválený Říšským sněmem zavedením suspenzívního veta. V praxi však zvítězila jiná koncepce. Nástupce císaře Ferdinanda V. František Josef I. se ujal trůnu v prosinci 1848 bez jakékoliv spoluúčasti sněmu. V nástupním manifestu opustil označení „konstituční císař“, používané v předcházejících měsících, a vrátil se k předbřeznové titulatuře císař „z boží milosti“. Oktrojovaná březnová ústava z roku 1849 v „novém“ duchu opět posilovala postavení císaře a vlastně předznamenávala éru neoabsolutismu padesátých let, v níž panovník ve svých rukou soustředil veškerou moc.

Hodnost rakouského císaře podle březnové ústavy měla být dědičnou v rodě habsbursko-lotrinském podle zásad Pragmatické sankce a nástupnického řádu rakouského domu. Císař měl být při nastoupení na trůn korunován. Z výkonu své moci neměl být nikomu odpovědným. Měl být podle ústavy vrchním velitelem armády, rozhodovat o míru a válce, uzavírat smlouvy s cizími státy, vyhlašovat zákony a jmenovat a propouštět ministry a jiné vysoké státní funkcionáře.

Císař mohl podle vlastního uvážení svolávat, odročovat a rozpouštět zákonodárný orgán – Říšský sněm – a měl právo absolutního veta proti jeho usnesením. Disponoval i právem vydávat nařízení s mocí zákona. Příslušela mu výkonná moc, kterou vykonával prostřednictvím odpovědných ministrů a jim podřízených státních úředníků. Jako jeho poradní orgán měla fungovat jednokomorová Říšská rada (Reichsrat), jež měla císaři přispívat „ke zralosti a jednotnosti hlavních zásad v zákonodárství“. Z příkazu panovníka bylo jejím úkolem podávat dobrozdání i v jiných záležitostech. Skládala se ze členů jmenovaných císařem tak, aby byly zastoupeny různé části říše, tj. z tzv. říšských radů. Z kroměřížského návrhu ústava přebírala instituci Říšského soudu.

Na rozdíl od dubnové ústavy rozeznávala březnová ústava říšské a zemské zákonodárství, rozhodující však mělo být zákonodárství říšské. Zákonodárnou moc měl vykonávat v celoříšských záležitostech, taxativně vypočtených, Říšský dvoukomorový sněm (Reichstag). Dolní sněmovna (komora nižší – das Unterhaus) měla být volena občanstvem podle cenzu tak, že na jednoho poslance mělo připadnout 100 000 obyvatel. Horní sněmovna (komora vrchní – das Oberhaus) měla mít poloviční počet členů než sněmovna dolní a měla být volena částečně zemskými sněmy a částečně z největších poplatníků v jednotlivých zemích. Každou zemi měli zastupovat dva poslanci. Volby obou komor měly být ústní a veřejné.

Ústava rovněž upravovala slučitelnost státního úřadu s poslaneckým mandátem a stanovovala délku mandátu u horní komory na deset let a u dolní komory na pět let, přičemž poslanci mohli být po vypršení mandátu voleni znovu. Nikdo nemohl být zároveň poslancem horní i dolní komory, poslanci museli při nastoupení mandátu složit přísahu císaři a na říšskou ústavu a hlasovat měli sami za sebe.

Každá komora měla právo přezkoumávat volební mandáty poslanců a volila si svého předsedu a místopředsedu. Usnesení mohlo být v jednotlivých komorách přijato, pokud byla na zasedání většina poslanců. Ústava až na výjimky zakazovala tajné hlasování v komorách, usnesení měla být přijímána absolutní většinou hlasů a zasedání sněmu měla být zpravidla veřejná.

Ústava dále přiznávala poslancům imunitu, které mohli být zbaveni jen s vůlí příslušné komory.

Každá komora si měla stanovit jednací řád a zákonodárnou iniciativu měl kromě obou komor také císař. Aby zákon vstoupil v platnost, musel být schválen císařem a oběma sněmovnami, přičemž sněm mohl vydávat zákony jen v říšských záležitostech a zákonodárného procesu se měli účastnit poslanci všech korunních zemí, přičemž uherským, chorvatským, sedmihradským a slavonským byla umožněna výjimka.

Na základě této ústavy měla být dána jednotlivým neuherským zemím zvláštní zemská zřízení. Ústava dále ošetřovala záležitosti jednotlivých zemí pozdějšího Zalitavska, otázku vojenských hranic, Království lombardsko-benátského a ostatních zemí. Nové zemské sněmy měly vycházet z přímých voleb a měly být složeny na základě zastoupení zájmů. Tato zemská zřízení byla v letech 1849–1850 skutečně vydána, a to jak pro Čechy, tak Moravu 30. prosince 1849, nikdy však nevstoupila v platnost, takže nové zemské sněmy se nikdy nesešly a zemské výbory nebyly vytvořeny.

Podmínky volebního práva se podstatně zhoršily. Poslanci do dolní sněmovny měli být voleni na pět let veřejnými, ústními volbami, přičemž daňový cenzus byl pro malá města 5 a pro velká 10 až 20 zlatých přímých daní ročně. Počet poslanců byl rozvržen u obou komor vzhledem k velikosti země. U poslance horní sněmovny se požadoval věk 40 let, u dolní sněmovny 30 let.

Výkonná moc náležela v říši jedině císaři, který ji měl vykonávat skrze odpovědné ministry, úředníky a zřízené osoby; takovýto podíl na výkonné moci mohl být kdykoliv odebrán. Exekutivě náleželo provádění zemských zákonů a ve výjimečných případech, a pokud Říšský či zemský sněm nezasedal, mohl císař s prozatímní legislativní mocí překročit meze zákona, své kroky však musel zpětně příslušnému sněmu předložit.

Ministři měli spravovat říši a dohlížet na dodržování říšských a zemských zákonů, přičemž mohli omezit správní pravomoci zemských sněmů či obcí, pokud se příčily zákonům či „obecnému dobru“. Dále měli ministři právo účastnit se jednání Říšského sněmu.

Pro každou korunní zemi měl být stanoven náměstek, který měl v zemi zastupovat moc výkonnou. Tito náměstci měli právo účastnit se jednání příslušného zemského sněmu a byli odpovědni za zachovávání říšských i zemských zákonů. Náměstek mohl být pověřen také vykonáváním říšských záležitostí.

Soudům měla být při jejich rozhodování zajištěna nezávislost a soudci měli být nesesaditelní a neodvolatelní. Ústava zřizovala Říšský soud (Reichsgericht), jenž byl příslušný pro spory ústavní povahy mezi zeměmi a říšskými orgány. Dále rozhodoval ve sporech o uplatňování politických práv, byl však i příslušný rozhodovat o nejtěžších politických deliktech ministrů, jejich náměstků, případně spiknutí proti císaři a při velezradě.

Zároveň s oktrojovanou ústavou byl vydán patent obsahující základní občanská práva (náboženská svoboda, svoboda vykonávání náboženských obřadů legálními církvemi a náboženskými společnostmi, svoboda vědy a vyučování, právo na vzdělání, svoboda projevu – cenzura tisku byla zakázána, nicméně po „zlém užívání tisku“ mohl být vydán represivní zákon –, petiční právo, shromažďovací a spolčovací právo, osobní svoboda, dále tento výčet ošetřoval podmínky držení ve vyšetřovací vazbě, domovní právo, listovní tajemství) a patent o provedení výkupu z roboty, který navazoval na rámcový zákon ze 7. září 1848. V § 12 však byla vládě dána možnost na určitý čas tato občanská práva pozastavit.

Platnost patentu byla omezena jen na neuherské země a ani on fakticky nebyl uveden do praxe.

Ústavní zřízení v Rakousku tak zůstalo pouhou fikcí. Březnová Stadionova ústava rovněž nebyla nikdy realizována, stejně jako ústava Pillersdorfova a návrh ústavy kroměřížské. Vydobytý konstitucionalismus v roce 1848 však nešlo již zcela natrvalo zlikvidovat.

Konec ukázky

Table of Contents

Obálka

Tiráž

Úvod

Kapitola 1 Habsburská monarchie (1848–1918)

1. Počátky revoluce 1848

2. Pillersdorfova ústava 1848

3. Návrh kroměřížské ústavy 1849

4. Moravská zemská ústava 1848

5. Stadionova ústava 1849

6. Silvestrovské patenty a bachovský absolutismus 1851–1859

7. Říjnový diplom 1860

8. Schmerlingova ústava 1861

9. Rakousko-uherské vyrovnání 1867

10. Prosincová ústava 1867

11. Zemské sněmy

12. Zemské zřízení moravské a slezské

13. Ústavní soudnictví

14. Vývoj volebního práva

A. Volební právo do rakouského parlamentu

B. Volební právo do samosprávných orgánů

15. Základní občanská práva a svobody

16. Boj české reprezentace za české státní právo

Kapitola 2 Boj za československou státnost v období první světové války (1914–1918)

Kapitola 3 Československá republika (1918–1938)

13. Ústřední úřady

A. Ministerstva

B. Ostatní ústřední úřady

Kapitola 4 ČESKO-SLOVENSKÁ REPUBLIKA (1938–1939)

2. Státoprávní změny

Kapitola 5 Protektorát Čechy a Morava (1939–1945)

Kapitola 6 Zahraniční odboj v letech 1939–1945 a vytváření státoprávních předpokladů obnovy československého státu

Kapitola 7 Poválečná obnova ústavnosti (1945–1948)

Kapitola 8 Československá republika (1948–1989)

Kapitola 9 Československá republika (1989–1992)

2. Listina základních práv a svobod

C. Hlava druhá. Lidská práva a základní svobody

Kapitola 10 Česká republika (1993–2015)

1. Ústava České republiky 1993