PRÁVNÍ MONOGRAFIE

Institucionální

aspekty

regulace médií

(ukázka)

OLGA POUPEROVÁ

Vzor citace: POUPEROVÁ, O. Institucionální aspekty regulace médií. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016. 256 s.

Tato publikace vznikla za finančního přispění projektu Podpora vytváření excelentních výzkumných týmů a intersektorální mobility na Univerzitě Palackého v Olomouci CZ.1.07/2.3.00/30.0004.

Právní stav publikace je k 30. 4. 2016.

Recenzovali: JUDr. Kateřina Šimáčková, Ph.D.

JUDr. Ondřej Moravec, Ph.D.

© JUDr. Olga Pouperová, Ph.D., 2016

ISBN 978-80-7552-335-8 (brož.)

ISBN 978-80-7552-336-5 (e-pub)

Děkuji svým školitelům a mentorům, těm formálním i neformálním, za rady, inspirace a příkladnost, která mě táhne, a Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci za institucionální podporu a příležitosti k růstu.

Zkratky a zkrácené názvy

ARD

Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland

člen RRTV

člen Rady pro rozhlasové a televizní vysílání

daňový řád

zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád

digitální novela

zákon č. 304/2007 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání

energetický zákon

zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)

generální ředitel ČRo

generální ředitel Českého rozhlasu

generální ředitel ČT

generální ředitel České televize

jednací řád PS

zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny

kompetenční zákon

zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

Listina

Listina základních práv a svobod, která byla usnesením ČNR č. 2/1993 Sb. vyhlášena jako součást ústavního pořádku České republiky

nařízení o zpracování osobních údajů orgány Společenství

nařízení č. 45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů

obč. zák.

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

ORF

Österreichischer Rundfunk

o. s. ř.

zákon č. 99/1963 Sb., Občanský soudní řád

polský zákon o vysílání

Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Polsko)

Rada ČRo

Rada Českého rozhlasu

Rada ČT

Rada České televize

Rada ČTÚ

Rada Českého telekomunikačního úřadu

Rada ERÚ

Rada Energetického regulačního úřadu

RRTV

Rada pro rozhlasové a televizní vysílání

SFEU

smlouva o fungování EU

s. ř. s. nebo soudní řád správní

zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

služební zákon

zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)

směrnice 2010/13/EU

směrnice 2010/13/EU o audiovizuálních mediálních službách

směrnice o ochraně osobních údajů

směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů

spr. řád nebo správní řád

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

tr. řád

zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

tr. zákoník

zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

EU

Evropská unie

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod nebo Úmluva

sdělení č. 209/1992 Sb. federálního ministerstva zahraničních věcí, o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8

Ústava

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

z. s. s. nebo zákon o státní službě

zákon č. 314/2014 Sb., o státní službě

zák. o České televizi nebo zákon o České televizi

zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi

zák. o Českém rozhlasu nebo zákon o Českém rozhlase

zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu

zák. o ČTK

zákon č. 517/1992 Sb., o české tiskové kanceláři

zák. o elektronických komunikacích

zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích)

zák. o odpov. za škodu

zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)

zák. o ochraně os. údajů

zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů

zák. o Radě RRTV

zákon č. 103/1992 Sb., o Radě České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání, zrušen zákonem č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání s účinností od 4. 7. 2001

zák. o RoTV poplatcích

zákon č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích a o změně některých zákonů

zák. o spr. poplatcích

zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích

zák. o st. statistic. službě

zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě

zák. o volbách do EP

zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů

zák. o vysílání nebo zákon o vysílání

zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání

základní zákon

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949 (BGBl. I S. 1)

zákon č. 300/2008 Sb.

zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů

zákon o svobodném přístupu k informacím

zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím

zákon o zřízení KommAustria

Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria („KommAustria“) und eines Bundeskommunikationssenates (KommAustria-Gesetz – KOG) BGBl. I Nr. 32/2001.

ZDF

Zweites Deutsches Fernsehen

Předmluva

Michael Žantovský v nedávno vydané biografii Václava Havla napsal: „Než padne další malý les za oběť něčímu nápadu napsat knihu, měl by si autor alespoň v duchu položit tři otázky a alespoň zkusmo na ně odpovědět: Zajímá téma ještě někoho kromě něj? Existují jiná zpracování tématu, která by mohla takový zájem uspokojit? A je on sám tím pravým, kdo by měl o tématu psát?“[1] Je zřejmé, že každý autor si umí odůvodnit, že by měl knihu, kterou má v hlavě, napsat a že by ji měl napsat právě on. Přesto je asi fér se o odůvodnění podělit i s čtenáři, po kterých chce, aby jeho knihu četli.

Téma regulace médií je atraktivní jak pro právníky, a to právníky z různých právních odvětví, tak pro odborníky jiných společenských disciplín. Důkazem je rozsáhlá bibliografie, která k tématu existuje, ale také právní spory, v nichž některé z otázek, jimž se věnuje tato kniha, příslušné orgány řeší nebo je přinejmenším otevírají, což ukazuje praktický rozměr otázek zdánlivě akademických. Ovšem i když bylo řečeno mnohé, spousta z podstatných souvislostí byla ne zcela opodstatněně opomenuta. Každá z disciplín a také každé právní odvětví přináší na problematiku částečně odlišný pohled a zdůrazňuje jiné aspekty. Zároveň ale mají všechny společné východisko, a to, že média mají schopnost výrazně ovlivňovat veřejné mínění, což je jednak empiricky potvrzený fakt, jednak normativní východisko, které musí právo zohlednit. Tato kniha nemá ambici přinést komplexní zpracování ani shrnout veškeré prameny k tématu existující, neboť to právě s ohledem na šířku i hloubku tématu, stav současného bádání a mnohost informací, které jsou v celosvětovém kontextu k dispozici, objektivně není možné a takový cíl by byl nekorektní. Kniha má přinést (alespoň v česko-slovenském kontextu) nový pohled na některé otázky a představit v česko-slovenské odborné literatuře dosud opomíjené souvislosti či argumenty přicházející v úvahu. A konečně k poslední otázce, tématu (právní) regulace médií se věnuji od své diplomové práce na právnické fakultě, a to jak v rovině pedagogické a teoreticko-výzkumné, tak v rovině praktické. Nejsem tedy snad tím nepravým člověkem, který by měl o tématu psát.

[1] ŽANTOVSKÝ, Michael. Havel. Praha: Argo, 2014, s. 13.

Úvod

Organizační uspořádání mediálních regulačních orgánů je jedním z podstatných aspektů kvalitní regulace médií, neboť předurčuje, zda bude regulace vykonávána nezávisle na politických vlivech a zda média budou schopna plnit své společenské funkce, zejména funkci tzv. hlídacích psů demokracie. Svoboda projevu, resp. svoboda médií a explicitně či implicitně rovněž nezávislost mediálních regulačních orgánů, je vyžadována různými dokumenty, ať už doporučující, či závazné povahy.

Obdobně jako v České republice i v některých dalších evropských zemích byly první mediální regulační orgány zřizovány v 90. letech 20. století po pádu totalitních režimů. Zřizování takových orgánů bylo spojeno s hledáním modelů a prostředků, jak zajistit jejich nezávislost. Výsledné organizační uspořádání regulačního orgánu v každé jednotlivé zemi bylo mimo jiné ovlivněno politickým a právním systémem dané země, úrovní politické a právní kultury dané společnosti a v neposlední řadě také tehdejší možná optimistickou společenskou atmosférou.

S hospodářskou krizí, která se od roku 2008 šířila Evropou, se módním zaklínadlem stalo zeštíhlování veřejné správy. Tyto tendence s sebou přinesly více či méně vážně míněné návrhy na reorganizaci některých úřadů, včetně RRTV. Z oněch návrhů je zřejmé, že příležitost ponechat si vliv nad mediálními regulačními orgány, zejména nad jejich personálním obsazováním, je pro politiky stále lákavá, a otázka, jak organizačně uspořádat regulační orgán, aby byla v co nejvyšší možné míře zajištěna jeho nezávislost, se tak znovu stala aktuální.

Tématem první části publikace jsou nezávislé regulační orgány, konkrétně regulační orgány v sektoru vysílání. Koncepce nezávislých regulačních orgánů jako taková vzbuzuje mnoho otázek a pochybností o souladu s některými principy demokratického právního státu, zejména principem demokratické legitimity a odpovědnosti, principem dělby moci a odpovědnosti vlády za exekutivní složku moci. Kniha se pokouší rozklíčovat důvody těchto pochybností a odpovědět na otázku, zda se tyto pochybnosti týkají i nezávislých regulačních orgánů, jak jsou koncipovány v českém právu, resp. zda se týkají konkrétně i RRTV.

Pro regulační orgány v sektoru vysílání v této knize budu používat zkratku mediální regulační orgán, i když na první pohled vypadá nepřesně, protože média v tom obecně chápaném smyslu slova pochopitelně nelze zužovat jen na rozhlasové a televizní vysílání. Termín mediální regulační orgán používám pro orgány, do jejichž věcné působnosti spadá regulace rozhlasového a televizního vysílání, přičemž v posledních letech (zejména v návaznosti na novou úpravu obsaženou ve směrnici 2010/13/EU) byla těmto orgánům působnost často rozšířena také na audiovizuální mediální služby na vyžádání. Pod pojem média (nebo masmédia) se řadí pochopitelně i jiné sdělovací prostředky než jen rozhlasové a televizní vysílání a audiovizuální mediální služby na vyžádání, zejména periodický tisk. V oblasti periodického tisku však s ohledem na záruku svobody projevu ve smyslu čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod neexistuje regulace v pravém smyslu slova, a neexistují tudíž ani specializované tiskové regulační orgány.

V posledních letech, během přípravy této knihy, byly publikovány různé studie o regulačních orgánech pro sektor vysílání v evropských státech.[2] Záměrem této knihy je využít data, ať už získaná vlastním výzkumem, nebo shromážděná jinými autory, identifikovat, systematizovat a analyzovat přístupy, které se v souvislosti se zajišťováním nezávislosti mediálních regulačních orgánů uplatňují, a tuto analýzu použít jako inspirační zdroj pro vytvoření optimálního organizačního uspořádání mediálního regulačního orgánu, který by vyhovoval českému ústavnímu systému. Nehledám řešení dokonalé, protože je zřejmé, že většina pojistek má svá „pro“ i své „proti“, nýbrž řešení optimální z těch reálně dostupných.

Poznatky ze studia mediálních regulačních orgánů lze v mnohém použít také pro regulační orgány v jiných sektorech, v nichž je žádoucí zajistit nezávislost regulačního orgánu, ale také např. pro orgány kontrolní (např. orgány typu Nejvyššího kontrolního úřadu či veřejného ochránce práv). Specifikem, které je však třeba při hledání vhodného organizačního uspořádání pro mediální regulační orgán mít stále na paměti, je záruka svobody projevu. Mediální regulační orgány jsou totiž těmi, kdo hlídají ony hlídací psy demokracie, zda se neutrhli z řetězu a zda stále fungují jako institucionální záruky svobody projevu a slouží pro dobro demokratické společnosti. Svoboda projevu a svoboda médií jsou základním principem demokracie a otázky svobody médií nelze zužovat pouze na problematiku obsahové regulace nebo regulace přístupu, nýbrž jde o problematiku, která má významné aspekty organizační.

Do značné míry lze poznatky ohledně záruk nezávislosti mediálních regulačních orgánů použít také na veřejnoprávní provozovatele vysílání, u nichž se vyžaduje nezávislost na státu jako takovém, a to jak ve smyslu organizačním (institucionální autonomie), tak ve smyslu obsahovém (obsahová nezávislost). Druhá část této knihy tak bude věnována relativně samostatnému tématu, a to institucionálním aspektům organizace veřejnoprávního vysílání. Podobně jako u mediálních regulačních orgánů i u veřejnoprávních provozovatelů vysílání vzniká otázka, jakým způsobem upravit jejich organizační strukturu, resp. kdo by měl orgány veřejnoprávních provozovatelů ustavovat, aby byla zajištěna jejich nezávislost a také reprezentativnost. V tomto ohledu lze uvažovat o obdobných mechanismech jako u mediálních regulačních orgánů.

Stěžejní kapitola druhé části bude věnována lidskoprávním aspektům veřejnoprávního vysílání. Diskusi o racionalitě veřejnoprávního vysílání se snažím posunout o něco dále, když si kladu otázku, zda lze z ústavní záruky práva na informace dovodit aktivní povinnost státu zřídit vysílání veřejné služby a garantovat jeho trvalou existenci a tomu odpovídající lidskoprávní nárok na vysílání veřejné služby.[3]

Pro vymezení referenčního rámce ve smyslu „o čem je řeč“ se však v knize nutně musím zabývat i otázkami, co je regulace a jaké důvody a veřejné zájmy mohou regulaci v demokratickém právním státě odůvodnit, kdy se ze správy stává správa veřejná nebo proč si stát správu určitých záležitostí nechává ve své vlastní působnosti (státní správa), proč něco svěřuje odlišným subjektům (samospráva, ostatní veřejná správa) nebo proč něco ponechává bez puncu veřejnoprávnosti (soukromá správa). V kontextu (zdánlivě) úzce vymezené speciální oblasti se tak dostávám k nejvlastnějším otázkám obecného správního práva.

[2] Např. BREDOW, Hans. Indicators for independence and efficient functioning of audiovisual media services regulatory bodies for the purpose of enforcing the rules in the AVMS Directive (SMART 2009/0001). Dostupné z: http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/studies/regulators/final_report.pdf (20. 2. 2014).

[3] Stručněji se této otázce věnuje např. Michal Bartoň (BARTOŇ, Michal. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010), okrajově Ondřej Moravec (Volební kampaň a média veřejné služby. In: ŠIMÍČEK, Vojtěch. (ed.) Volby – svátek demokracie, nebo pletich? Brno: Masarykova univerzita, Muni Press).

ČÁST PRVNÍ

MEDIÁLNÍ REGULAČNÍ ORGÁNY

KAPITOLA 1

Regulace (rozuměj vrchnostenská regulace)

Oddíl 1 Pojem regulace

Regulace znamená ingerenci do určité činnosti na základě stanovených pravidel, pouze v jejichž rámci může být regulovaná činnost prováděna volně. Obecně se dá říci, že účelem regulace je dosažení organizovaného a funkčního prostředí, v němž budou vyváženy jednotlivé právem chráněné zájmy.

Z ekonomického pohledu v nejširším smyslu slova Christopher Foster definuje regulaci jako „státní intervenci do ekonomických rozhodnutí podniků“.[4] Obdobně David Trnka regulaci vymezuje jako „veškeré nástroje, instituce a procesy, jejichž prostřednictvím stát ovlivňuje chování občanů, organizací apod.“.[5]

Regulace omezuje soukromou autonomii jednotlivců. Zahrnuje tvorbu obecně závazných pravidel, která jsou následována dohledovým mechanismem, přičemž pravomoc tvorby autoritativních pravidel a dohledu nad jejich dodržováním bývá oddělena do různých orgánů. Zatímco tvorba pravidel náleží především parlamentu (sekundární normotvorba exekutivních orgánů je možná jen tehdy, pokud ji parlament prostřednictvím Ústavy nebo zákona umožní), pravomoc ke správnímu dozoru nad dodržováním stanovených pravidel náleží orgánu exekutivnímu.

Regulace zahrnuje stanovování obecných abstraktních pravidel, vydávání individuálních konkrétních aktů včetně licencí a jiných povolení, vedení evidencí, provádění registrací a provádění správního dozoru nad dodržováním stanovených právních povinností, na které pak může navázat sankcionování (opět ve formě individuálních konkrétních aktů).

Jde tedy o regulaci prostřednictvím norem veřejného práva a na ně navazujících mechanismů. Subjekty regulovaných vztahů nejsou v rovnoprávném postavení, protože regulující subjekt je nadán veřejnou mocí, a regulace sleduje ochranu více či méně výslovně stanovených veřejných zájmů.

Pokud by existovala pouze soukromoprávní úprava, pak porušení takových soukromoprávních norem by mohlo být řešeno jen na základě žalob dotčených nebo potenciálně dotčených osob. Problém je, že ne vždy musí být osoby s aktivní legitimací ve skutečnosti dostatečně motivovány k podání návrhu, např. proto, že protiprávní jednání jednoho účastníka trhu ostatní soutěžitele či spotřebitele nepoškozuje tak zásadně, aby iniciovali příslušné řízení, nebo dokonce jim protiprávní jednání jiného přináší výhodu.[6] Vrchnostenská regulace tedy sleduje ochranu objektivního práva a ochrana subjektivních práv jednotlivců je až sekundárním projevem.

Obecně lze o vrchnostenské regulaci uvažovat v rámci státní správy (vykonávané bezprostředně orgánem státu, nebo nepřímo prostřednictvím od státu odlišného subjektu a jeho orgánů) nebo v rámci samosprávy.

Oddíl 2 Ospravedlnění regulace

Zcela svobodný trh, prostý veškeré právní regulace, sice není základní a ústavním pořádkem požadovanou nebo zaručenou hodnotou, přesto musí zasahování státu respektovat přiměřenou a spravedlivou rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv. Musí tedy existovat rozumný a opodstatněný vztah mezi použitými prostředky regulace a sledovanými cíli.[7] I svobodný trh ovšem potřebuje instituce, které budou prosazovat práva.

Ospravedlňování regulace je založeno na předpokladu, že vládní experti a byrokraté znají odvětví lépe než veřejnost, zákonodárce či soudy, a mohou tak lépe rozhodovat (argument „vláda ví lépe“).[8] James Landis popisuje vznik a vývoj regulace jako postup od počáteční fáze, v níž problematické chování v určitém odvětví je podrobeno vládnímu dohledu, do druhé fáze, v níž se ekonomické blaho stává hlavním cílem regulace. Jakmile je druhá fáze v různých odvětvích dosažena, vláda si uzurpuje dohled nad ekonomickou integritou těchto odvětví a jejich dalším vývojem.[9]

Jak bylo uvedeno výše, regulace omezuje svobodu subjektů podřízených regulaci, ale za tím účelem, aby posílila nebo ochránila práva třetích osob. Pokud hovoříme konkrétně o regulaci médií, pak regulace omezuje zejména svobodu projevu regulovaných, ale i jiné svobody, např. svobodu podnikání. Aby bylo omezení svobody v demokratickém právním státě oprávněné, musí vedle formální podmínky (možnost omezení musí být stanovena zákonem) splňovat i podmínku materiální (musí existovat legitimní zájem), případně pokud jde o svobodu projevu jakožto politické právo, pak přistupuje také druhá materiální podmínka, a to, že omezení musí být opatřením v demokratické společnosti nezbytným.[10]

Článek 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod umožňuje (za splnění dalších podmínek[11]) omezení svobody projevu či práva na informace, pouze je-li to v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.

K odůvodňování regulace Ronald Coase uvádí: „Právníci a ekonomové by neměli být ohromeni vznikem nových technologií a potřebou změnit stávající právní a ekonomický systém, aniž by předtím zvažovali, zda jsou změny vůbec potřeba.“[12] Obdobně Lawrence Lessig o několik desetiletí později k regulaci v oblasti kultury píše: „Právo by jistě mělo regulovat určité oblasti naší kultury, ale mělo by regulovat kulturu pouze tam, kde je taková regulace dobrá. Právníci však stále jen zřídka konfrontují svou moc, resp. moc, kterou šíří, s jednoduchou pragmatickou otázkou: ‚Bude to tak dobré?‘ Kdykoli má právo dále rozšiřovat svoji působnost, slyšíme je namísto toho říkat spíše ‚Proč ne?‘. My bychom se však měli ptát ‚Proč?‘. Ukažte mi, že je vaše regulace kultury potřebná. Ukažte mi, jak je dobrá. A pokud mi nejste schopni ukázat obojí, držte své právníky stranou.“[13]

Regulace tedy vždy směřuje k nějakému cíli, a pokud má jít o vrchnostenskou regulaci, tak ta má sledovat ochranu určitého veřejného zájmu[14] a vychází z představy, že dostupné znalosti o daném odvětví umožňují vytvořit žádoucí společenský řád. Představa, že někdo je tak znalý, že může určit, co je pro společnost dobré, bývá pochopitelně předmětem časté kritiky.[15]

Aby byla v demokratickém státě regulace „dobrá“, musí být onen veřejný zájem legitimní, prostředek stanovený k ochraně veřejného zájmu (a zároveň omezující svobodu) musí být ve vztahu k cíli přiměřený a společenská potřeba určitou oblast nebo určité projevy regulovat je naléhavá. V demokratickém státě založeném na úctě ke svobodám jednotlivce by proto měly být upřednostňovány, pokud k ochraně stanovených zájmů a dosažení kýženého účelu postačí, mechanismy nevrchnostenské. A tam, kde už je zavedena vrchnostenská regulace, je třeba zachovávat přiměřenost a z těch dostupných vrchnostenských prostředků volit ty nejmírnější, které k dosažení sledovaného cíle v daných podmínkách stačí.

K hledání té správné (přiměřené) míry v dichotomii mezi absolutní svobodou, kdy veřejná moc nechává subjektům úplnou volnost, a omezující vrchnostenskou regulací Cary Coglianese a Evan Mendelson uvádějí: „Žádný regulační mechanismus není dokonalý, zejména ne za všech okolností. Test vhodnosti regulačního mechanismu nemá být o tom, zda ten zvolený mechanismus je dokonalý, ale zda je lepší než alternativy, včetně alternativy nedělat nic.“[16]

Definice veřejného zájmu, k jehož ochraně má regulace médií sloužit, je problematická, obdobně jako definice jiných neurčitých pojmů. Platí, že veřejný zájem má být vykládán ve vazbě na účel, který se realizací sleduje,17 a má být založen na konsensu společenských požadavků. Aby bylo možné dosažení účelu sledovaného právní normou označit za účel směřující k naplnění veřejného zájmu, je nutné, aby norma sledovala cíl, který není výhradně jen v soukromém zájmu jednotlivce nebo malé skupiny jednotlivců, nýbrž a contrario, aby dosažení takového cíle bylo v zájmu společnosti, její většiny nebo určitých legitimních skupin, byť menšinových (jako např. ochrana zájmů zdravotně postižených, seniorů, dětí, jazykových, náboženských či národnostních menšin). Například i Josef Vedral upozorňuje, že veřejný a soukromý zájem nelze zaměňovat, zároveň však uznává, že „veřejné zájmy jsou v řadě případů jen více či méně společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin“.[18]

Regulace by měla sledovat dosahování veřejného zájmu jako výsledku „vážení“ vícero různých veřejných zájmů v konkrétních podmínkách, nikoli veřejného zájmu ve smyslu nějaké abstraktní hodnoty. V obecné a abstraktní rovině veřejný zájem definuje zákonodárce tím, že stanovuje dílčí hodnoty, které je třeba chránit, a k jejich ochraně upravuje povinnosti subjektů právních vztahů. V konkrétních případech ve vztahu k individuálním adresátům však veřejný zájem zjišťuje a v mezích zákona definuje orgán, jemuž v dané věci přísluší provádění práva.

Pokud jde o regulaci médií, veřejným zájmem je informační, společenský a kulturní prospěch, který přesahuje momentální partikulární zájmy provozovatelů médií na straně jedné a recipientů na straně druhé.[19] Specifikum hospodářské činnosti médií mimo jiné je, že má mnoho externalit, přičemž mnohé z nich mají výrazný společenský dopad. Externality vznikají tehdy, pokud při hospodářské transakci dochází k újmě nebo naopak ke zvýhodnění třetích osob na transakci nezúčastněných, přičemž oněm třetím osobám nevzniká povinnost zaplatit za výhodu odměnu nebo za újmu nárok na kompenzaci.[20] Pokud média produkují nekvalitní obsahy nebo veřejnost nedostatečně informují, trpí tím celá společnost, nikoli pouze konkrétní recipienti[21] a výsledkem může být společnost s banálním kýčovitým vkusem, nevzdělaná, neinformovaná, což se projeví nejen v rovině společenské, ale také v politickém řízení společnosti.

Veřejnoprávní regulace může být odůvodňována dvěma základními druhy argumentů. Jednak může jít o argumentaci v rovině ekonomické (argumentace omezenými zdroji), jednak o argumentaci v rovině sociopolitické (argumentace hodnotami) a ochranou práv druhých.

Tam, kde je volná soutěž limitována objektivně omezenými zdroji a omezenými možnostmi jejich využití, jako je u (analogového) terestrického rozhlasového a televizního vysílání omezena počtem disponibilních kmitočtů, se obvykle regulace považuje za nezbytnou. „Smyslem regulace je pokus o kompenzování neexistující konkurence (kdy to není objektivně možné) a nepřipuštění zneužití dominantního postavení či monopolu se blížícího postavení.“[22] Objevují se však i názory, že regulace ani v takových případech nezbytná není, byť jsou i ve světovém kontextu spíše ojedinělé. „Většina zdrojů hospodářsky využívaných je omezená a lidé by je chtěli využívat ve větší míře, než je možné. To však samo o sobě neodůvodňuje vládní regulaci. Je pravda, že musí být vytvořen nějaký mechanismus, který z mnoha žadatelů bude moci vzácný statek využívat. V americkém hospodářském systému se k tomu však obvykle používá cenový mechanismus a ten alokuje zdroje uživatelům bez potřeby vládní regulace.“[23] Citovaný Ronald Coase přirovnává využívání kmitočtového spektra k využívání půdy, která je rovněž omezeným statkem. Problém Coase spatřuje v tom, že s frekvencemi není na rozdíl od půdy spojeno vlastnické právo. Alokace půdy na základě cenového mechanismu funguje, ale nefungovala by, kdyby k alokované půdě nevzniklo vlastnické právo. Soukromé podnikání totiž nemůže fungovat bez vlastnického práva. Pokud vlastnické právo vznikne, ten, kdo chce předmět vlastnictví užívat, musí za to vlastníkovi zaplatit. Úkolem právního řádu je vymezit vlastnická práva a poskytnout řešení pro případné spory.[24]

Tam, kde objektivní omezení neexistují, se regulace ospravedlňuje subjektivními hodnotovými argumenty. Těžko bychom však hledali odvětví, které nebude regulováno, přestože objektivní důvody spočívající v omezených technických či technologických možnostech využívání neexistují, a úplná deregulace tak je pouze hypotetickým stavem. V moderních státech, v nichž si stát osobuje (resp. od něj občané očekávají) ochranu velkého množství různorodých zájmů, k argumentům z roviny ekonomické (pokud vůbec existují) vždy přistupují i argumenty hodnotové.[25] A nejinak tomu je v oblasti médií.

Výše uvedenému obecnému členění důvodů pro regulaci odpovídá také kategorizace důvodů pro regulaci médií. Regulace přístupu k rozhlasovému a televiznímu vysílání byla donedávna odůvodňována výhradně argumenty spočívajícími v omezeném počtu disponibilních frekvencí, zatímco regulace obsahu je založena na argumentaci hodnotovými principy a představě, že ve společnosti panuje většinová shoda na tom, které hodnoty je stát povolán chránit. U regulace obsahu jde o to, že určité projevy jsou na základě společenského konsensu považovány za nepřijatelné, škodlivé nebo potenciálně škodlivé a jejich veřejné prezentování a šíření prostřednictvím médií je považováno za nepřípustné. Zařazování mediálních obsahů s takovými projevy je pak právem zakázáno. Ukládá se však naopak také povinnost určité obsahy nebo obsahy určitých vlastností zařadit do nabídky (např. institut podpory evropské tvorby, evropské současné a nezávislé tvorby).

Dosud bylo zdůvodňování regulace přístupu k vysílacím sdělovacím prostředkům (resp. k rozhlasovému a televiznímu vysílání) a její nezbytnosti poměrně jednoduché, protože s ohledem na omezené disponibilní kmitočtové spektrum a nedokonalé technologické možnosti byla opatřením nezbytným. Zdroje, které se pro rozhlasové a televizní vysílání využívají, jsou sice stále omezené, ale díky rozvoji technologií a možnosti komprese dat se regulace přístupu zdá být regulací nadbytečnou. Jakmile se argument omezeným kmitočtovým spektrem stal neaktuálním a nepravdivým, posílila diskuse o tom, zda regulaci přístupu neospravedlňují i argumenty neekonomické.

Robert W. Chesney upozorňuje na specifika mediálního trhu: „… Nehledě na sílu trhu v jiných oblastech, je jasné, že ve sféře mediální má svá jasná omezení… Mediální systém … není jen ekonomickou kategorií, nýbrž je také distributorem kultury, zpravodajství a politicky relevantních informací… Mediální systém je vhodnější chápat jako sociální systém podobný systému vzdělávacímu, o němž by si jen málokdo mohl myslet, že by měl být regulován výhradně tržními vlivy… Dokonce i jako ekonomické entity je většina hromadných sdělovacích prostředků veřejným statkem. Tradiční schéma nabídky a poptávky zde neplatí, neboť využití mediálních produktů není předmětem konkurenčního boje. V případě rozhlasového a televizního vysílání platí, že jakmile je program již jednou vytvořen, skutečnost, zda jej sleduje deset diváků či deset milionů diváků, jeho cenu nijak neovlivní. Jestliže sleduji film nebo čtu knihu, nebráním tím ostatním, aby sledovali stejný film nebo četli stejnou knihu… Mediální obsahy jsou produkty, které se s ostatními produkty, jako jsou např. auta nebo hamburgery, nedají srovnávat.“[26]

Podobně i Marc A. Anderson v úvahách o regulaci zdůrazňuje zvláštní úkol médií v demokratické společnosti: „Trh může být efektivním institutem pro produkci levného a rozmanitého zboží a pro poskytování základních služeb (včetně zábavy), ale nikoli pro produkci takového druhu diskuse, která má neustále obnovovat schopnost lidí pro svobodné rozhodování. Stát má být tou potřebnou vyrovnávací silou, působit proti vychýlení veřejné debaty vlivem trhu, a udržet tak základní podmínky pro demokracii. Cílem není, aby stát nahradil trh (jak by tomu bylo podle socialistické teorie), ani aby trh zdokonaloval (jak by tomu bylo podle teorie selhání trhu), nýbrž spíše jej doplňoval. Stát má fungovat jako korektiv pro trh – musí do programu prosadit otázky, které jsou systematicky ignorovány a jimiž se opovrhuje, a umožnit tak i hlasům, které by jinak byly umlčeny nebo překřičeny, aby byly slyšeny.“[27]

Důvody pro regulaci vysílacích médií, které se v právních úpravách projevují, lze tedy shrnout:

– Tam, kde jsou omezené technologie, které média využívají, jako je u analogového terestrického a do určité míry i digitálního terestrického vysílání omezený počet disponibilních frekvencí, a na mediální trh nemohou vstoupit všichni potenciální zájemci, musí stát stanovit mechanismus výběru.

– Uplatňování čistě tržního principu by mohlo ohrozit pluralitu médií, pluralitu jimi poskytovaných informací a vůbec diverzitu nabízených obsahů, neboť se dá předpokládat, že by byly upřednostňovány „mainstreamové“ mediální obsahy na úkor úrovně menšinových obsahů.

– Je třeba hájit práva menšinových a slabších sociálních skupin (např. sluchově a zrakově postižených, dětí a mladistvých) a zajistit, že i jim bude poskytnuta nabídka (např. povinností opatřovat pořady titulky či zvukovým popisem, povinnost nezařazovat nebo omezovat obsahy, které jsou nebezpečné nebo potenciálně nebezpečné pro zdravý fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých).

– Je třeba zajistit ochranu dalších veřejných zájmů či hodnot, ohledně nichž panuje společenská shoda, že jsou natolik důležité, aby ospravedlnily omezení svobody projevu (např. ochrana osobnostních práv, ochrana mravnosti a morálky, ochrana veřejné bezpečnosti atd.).

[4] FOSTER, Christopher D. Privatization, Public Ownership and the Regulation of Natural Monopoly. Oxford: Blackwell, 1992, s. 186.

[5] Viz TRNKA, David. Principy kvalitní regulace. In: HRABCOVÁ, Dana. (ed.) Principy dobré správy. Sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci. Brno: Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2006, s. 127.

[6] HAJN, Petr. Veřejnoprávní a soukromoprávní regulace reklamy. Časopis pro právní vědu a praxi. 1998, č. 1, s. 5–8.

[7] Nález ÚS ze dne 16. 10. 2001, Pl. ÚS 5/01, publikovaný pod č. 410/2001 Sb.

[8] GIFFORD, Daniel J. New Deal Regulatory Model: A History of Criticisms and Refinements. Minnesota Law Review. 1983, č. 68, s. 299.

[9] Cit. dle BOTEIN, Michael. Regulation of the Electronic Mass Media. Law and Policy for Radio and Television, Cable and the New Video Technologies. 3. vyd. West Group, St. Paul, 1998, s. 28.

[10] K omezením základních práv obecně viz ustanovení čl. 52 Listiny EU, čl. 2 odst. 2 a 4 Listiny, ke svobodě projevu viz čl. 11 Listiny EU, čl. 10 Úmluvy, čl. 17 Listiny, ke svobodě podnikání viz 26 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 16 Listiny EU.

[11] „Formality, podmínky, omezení nebo sankce“ musí stanovit zákon a ochrana vyjmenovaných hodnot musí být v konkrétním případě opatřením v demokratické společnosti nezbytným, čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

[12] COASE, Ronald H. The Federal Communications Commission. The Journal of Law and Economics. 1959, č. 2, s. 40.

[13] LESSIG, Lawrence. Free Culture: How Big Media uses Technology and the Law to Lock Down Culture and Control Creativity. New York: The Penguin Press. 2004, s. 305. Dostupné z: http://www.free-culture.cc/freeculture.pdf, 4. 2. 2015, cit. dle POLČÁK, Radim. Právo a evropská informační společnost. Brno: Masarykova univerzita, Muni Press, 2009, s. 40 (překlad R. P.).

[14] K teorii veřejného zájmu při regulaci (public-interest theory) podrobněji viz HARLOW, Carol, RAWLINGS, Richard. Law and Administration. 3. vyd. New York: Cambridge University Press, 2009, s. 240 a násl.

[15] Např. F. A. Hayek tuto představu označuje za fikci, HAYEK, Friedrich A. Law, Legislation and Liberty, Vol. 1 Rules and Order. Chicago: The University of Chicago Press, 1973, s. 13.

[16] COGLIANESE, Cary, MENDELSON, Evan. Meta-Regulation and Self-Regulation. University of Pennsylvania Public Law & Legal Theory, Research Paper Series, Research Paper No. 12–11, 2010, s. 26. Dostupné z: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2002755

[17] PETRŮV, Helena. Ústavně právní aspekty posuzování existence veřejného zájmu. Acta Universitatis Carolinae – Iuridica. 2010, č. 2, s. 102.

[18] VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 100.

[19] FEINTUCK, Mike, VARNEY, Mike. Media Regulation, Public Interest and the Law. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2006, s. 75.

[20] GUNDLACH, Hardy. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmen zwischen öffentlichen Auftrag und marktwirtschaflichem Wettbewerb. Bamberg: Steuer- und Wirtschaftsverlag, 1998, s. 73.

[21] Srov. McCHESNEY, Robert W. Theses on media deregulation. Media, Culture and Society. 2003, č. 25, s. 127 a násl.

[22] LANGER, Ivan. Mediální zákon je také o konkurenci. Britské listy. Archiv vydání 1996–2001. Dostupné z: http://www.blisty.cz/files/isarc/9907/19990701g.html (21. 1. 2015).

[23] COASE, Ronald H. The Federal Communications Commission. The Journal of Law and Economics. 1959, č. 2, s. 14.

[24] COASE, Ronald H. The Federal Communications Commission. The Journal of Law and Economics. 1959, č. 2, s. 1–40.

[25] Viz výše kritika Lessiga.

[26] McCHESNEY, Robert W. Theses on media deregulation. Media. Culture and Society. 2003, č. 25, s. 127 a násl. (překlad O. P.).

[27] FRANKLIN, Marc A., ANDERSON, David A., LIDSKY, Lyrissa B. Mass Media Law. 7. vydání. New York: Foundation Press, 2005, s. 15–16. (překlad O. P.).

Obsah

- Zkratky a zkrácené názvy

- Předmluva

- Úvod

- ČÁST PRVNÍ: MEDIÁLNÍ REGULAČNÍ ORGÁNY

- KAPITOLA 1: Regulace (rozuměj vrchnostenská regulace)

- Oddíl 1 Pojem regulace

- Oddíl 2 Ospravedlnění regulace

- KAPITOLA 2: Další „regulační“ systémy

- Oddíl 1 Autoregulace

- Oddíl 2 Koregulace

- KAPITOLA 3: Regulační orgány, nezávislé regulační orgány

- Oddíl 1 Pojem regulační orgán, požadavek nezávislosti

- Oddíl 2 Regulační orgán pro sektor vysílání

- KAPITOLA 4: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání

- Oddíl 1 Základní charakteristika, působnost a pravomoci Rady pro rozhlasové a televizní vysílání

- Oddíl 2 Členství v Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, ustanovování, odvolávání z funkce

- Oddíl 3 Správní úřad

- Oddíl 4 Správní úřad nezávislý

- Nezávislost politická

- Nezávislost hospodářská

- Nezávislé správní úřady a zákon o státní službě

- Problém legitimity a odpovědnosti

- Problém dělby moci

- Z judikatury Soudního dvora Evropské unie

- Oddíl 5 Rada pro rozhlasové a televizní vysílání – kolegiální orgán

- Úřad Rady pro rozhlasové a televizní vysílání

- Rozsah oprávnění Úřadu RRTV

- Běh subjektivní lhůty aneb Kdy se Rada pro rozhlasové a televizní vysílání dozví…?

- Oddíl 6 Dosavadní návrhy na reorganizaci RRTV

- Sloučení s Ministerstvem kultury ČR

- Sloučení s Českým telekomunikačním úřadem

- Oddíl 7 Optimální organizační uspořádání, zahraniční inspirace

- Shrnutí

- Tabulka: Regulační orgány pro sektor vysílání ve vybraných státech

- ČÁST DRUHÁ: VEŘEJNOPRÁVNÍ PROVOZOVATELÉ VYSÍLÁNÍ

- KAPITOLA 1: Veřejnoprávní vysílání, vysílání veřejné služby

- Oddíl 1 Obecná charakteristika

- Oddíl 2 Veřejnoprávní vysílání v dokumentech Rady Evropy a dalších evropských dokumentech

- KAPITOLA 2: Veřejnoprávní vysílání v kontextu základních práv

- Oddíl 1 Výběr z judikatury Evropského soudu pro lidská práva

- Povinnost státu zřídit veřejnoprávní vysílání

- Aktivní legitimace veřejnoprávního provozovatele vysílání k podání stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva

- Otázka horizontálního působení záruky svobody projevu

- Oddíl 2 Výběr z judikatury německého Spolkového ústavního soudu

- Nezávislost

- a) Obsahové aspekty nezávislosti

- b) Organizační aspekty nezávislosti

- Záruka existence, záruka rozvoje a záruka dostatečných zdrojů

- KAPITOLA 3: Veřejnoprávní vysílání v judikatuře Soudního dvora Evropské unie

- Oddíl 1 Svoboda volného pohybu služeb

- Oddíl 2 Zákaz monopolního postavení a zákaz státních podpor

- KAPITOLA 4: Český rozhlas a Česká televize

- Oddíl 1 Český rozhlas a Česká televize jako nezávislé instituce

- Oddíl 2 Česká televize a Český rozhlas jako subjekty veřejné správy

- Oddíl 3 Charakter jednání veřejnoprávních médií – vybrané případy

- Veřejná informační služba České tiskové kanceláře

- Stažení volebního spotu z programu České televize

- Oddíl 4 Organizační struktura Českého rozhlasu a České televize

- Oddíl 5 Historický exkurz a přehled návrhů na organizační změny

- Oddíl 6 Financování České televize a Českého rozhlasu

- Příjmy z podnikatelské činnosti

- Rozhlasové a televizní poplatky: Jaká je jejich povaha?

- Argumenty pro veřejnoprávní povahu

- Argumenty pro soukromoprávní povahu

- Shrnutí

- Závěr

- Zdroje

- Résumé

Table of Contents

Zkratky a zkrácené názvy

Předmluva

Úvod

ČÁST PRVNÍ: MEDIÁLNÍ REGULAČNÍ ORGÁNY

KAPITOLA 1: Regulace (rozuměj vrchnostenská regulace)

Oddíl 1 Pojem regulace

Oddíl 2 Ospravedlnění regulace

KAPITOLA 2: Další „regulační“ systémy

KAPITOLA 3: Regulační orgány, nezávislé regulační orgány

KAPITOLA 4: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání

Oddíl 4 Správní úřad nezávislý

Oddíl 5 Rada pro rozhlasové a televizní vysílání – kolegiální orgán

Oddíl 6 Dosavadní návrhy na reorganizaci RRTV

Oddíl 7 Optimální organizační uspořádání, zahraniční inspirace

ČÁST DRUHÁ: VEŘEJNOPRÁVNÍ PROVOZOVATELÉ VYSÍLÁNÍ

KAPITOLA 1: Veřejnoprávní vysílání, vysílání veřejné služby

KAPITOLA 2: Veřejnoprávní vysílání v kontextu základních práv

Oddíl 1 Výběr z judikatury Evropského soudu pro lidská práva

Oddíl 2 Výběr z judikatury německého Spolkového ústavního soudu

Nezávislost

KAPITOLA 3: Veřejnoprávní vysílání v judikatuře Soudního dvora Evropské unie

KAPITOLA 4: Český rozhlas a Česká televize

Oddíl 3 Charakter jednání veřejnoprávních médií – vybrané případy

Oddíl 6 Financování České televize a Českého rozhlasu

Rozhlasové a televizní poplatky: Jaká je jejich povaha?