Mereni vykonnosti ve verejnem sektoru (ukázka)
Author: Jana Vodáková
Date: 2016-10-26 18:15:58+00:00
Publisher: Wolters Kluwer ČR, a. s.

Vzor citace: Vzor citace: VODÁKOVÁ, J. aj., 2016. Výkonnost a její měření ve veřejném sektoru. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016. 200 s. ISBN 978-80-7552-013-5.

Jednotlivé kapitoly zpracovali:

doc. Ing. Jana Vodáková, Ph.D.: kapitoly 1, 2, 5, 6 a 7;

Ing. Marie Poláchová, Ph.D.: kapitoly 3 a 7;

Ing. Petr Valouch, Ph.D.: kapitoly 4 a 7;

Ing. Filip Hrůza: kapitoly 4 a 7.

Recenzovala: doc. Ing. Ivana Kraftová, CSc.

© doc. Ing. Jana Vodáková, Ph.D., aj., 2016

ISBN 978-80-7552-013-5 (brož.)

978-80-7552-370-9 (e-pub)

OBSAH

Úvod 4

1 Výkon, výkonnost a jejich měření 5

1.2 Význam a hlavní prvky měření výkonnosti 14

1.3 Integrovaný přístup k měření 19

2 specifika měření výkonnosti

ve veřejném sektoru 26

2.1 Přehled vývoje měření výkonnosti ve veřejném sektoru 27

2.2 Přístupy k hodnocení výkonnosti 34

2.3 Výkonnostní audit ve veřejném sektoru 42

2.4 Specifika balanced scorecard 48

3 oblast zákaznická 67

3.1 Definování zákazníků veřejného sektoru 67

3.2 Cíle zákaznické oblasti balanced scorecard 70

3.3 Měřítka cílů zákaznické oblasti balanced scorecard 73

3.4 Kaskádování měřítek cílů 78

4 oblast finančních ukazatelů 81

4.1 Zavedení finanční oblasti hodnocení v konceptu balanced scorecard 83

4.2 Měřítka finanční oblasti balanced scorecard 87

4.3 Postup zavedení finanční oblasti hodnocení a její vazba na další oblasti 91

5 oblast interních procesů 95

5.1 Charakteristika a význam oblasti interních procesů 95

5.2 Interní hodnotový řetězec 98

5.3 Hlavní cíle a měřítka oblasti interních procesů 99

6 oblast učení se a růstu 103

6.1 Charakteristika a hlavní zdroje učení se a růstu 104

6.2 Rámec měření 105

6.3 Cíle a měřítka hodnocení oblasti učení se a růstu 107

7 příklady sestavení balanced scorecard 111

7.1 Balanced scorecard obce 111

7.1.1 Zákaznická oblast 114

7.1.2 Finanční oblast 119

7.1.3 Oblast interních procesů 123

7.1.4 Oblast učení se a růstu 128

7.2 Balanced scorecard nemocnice 131

7.2.1 Zákaznická oblast 135

7.2.2 Finanční oblast 140

7.2.3 Oblast interních procesů 144

7.2.4 Oblast učení se a růstu 149

7.3 Balanced scorecard střední školy 151

7.3.1 Zákaznická oblast 155

7.3.2 Finanční oblast 158

7.3.3 Oblast interních procesů 161

7.3.4 Oblast učení se a růstu 166
závěr 170
abstract 172
seznam obrázků 174
seznam tabulek 175
seznam zkratek 177
přílohy 178

ÚVOD

V posledních desetiletích jsme ve vyspělých zemích světa svědky úsilí o systematičtější kontrolu veřejných prostředků a aktivit z nich financovaných. Veřejný sektor, jak známo, tenduje k neustálému rozrůstání se, v posledních letech v Evropě navíc vznikají potřeby dříve neidentifikované a rostou i nároky na rozsah použitých zdrojů. Jak tedy limitované veřejné prostředky využít co nejúčinněji? V této souvislosti jsou odbornou i laickou veřejností velmi často zmiňovány termíny jako efektivnost, účelnost, přidaná hodnota, value for money, transparentnost, provozní excelence a další. S některými z nich, jako je například efektivnost, pracují i právní normy zaměřené na kontrolu ve veřejném sektoru.

Současně ale vnímáme tisková sdělení kontrolních orgánů konstatující, že v určitých složkách státní správy byly vynaloženy prostředky v řádu miliard korun, aniž by byl zřejmý jejich účel a konkrétní přínos, zatímco k financování některých naléhavých potřeb prostředky chybějí. Daný problém se samozřejmě netýká pouze státní správy, i když právě prostřednictvím ní dochází k přerozdělování podstatných objemů veřejných prostředků. Netýká se ani výhradně českého veřejného sektoru, což dokládají nejrůznější zahraniční studie či průzkumy zaměřené na monitorování výkonnosti (např. výzkum Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj – OECD z r. 2008) a nepřímo i vývoj ukazatelů zadluženosti (např. maastrichtských kritérií udržitelnosti veřejných financí) v členských zemích Evropské unie (EU), zakládající členy nevyjímaje. Zde zatím vykazuje Česká republika a další země střední a východní Evropy příznivější výsledky než velká většina starších členů EU, nicméně i tak je nutno celkový dluh kontrolovat a pokud možno snižovat.

Vzniká tedy otázka, jak chápat výkon a výkonnost ve veřejném sektoru. Má zde nějaká specifika? Jaký je skutečný výkon tohoto sektoru a jeho součástí, tj. např. státní správy, jednotlivých institucí, municipalit, nejrůznějších organizací napojených svým financováním alespoň zčásti na veřejné rozpočty, realizovaných projektů či prováděných činností? Jakými prostředky výkon a výkonnost popsat a pomocí jakých nástrojů je hodnotit a ovlivňovat žádoucím směrem? Jak určit priority, k jejichž financování je třeba nasměrovat omezené zdroje, a jak ověřit, zda se adekvátní plnění priorit daří zajistit? Tyto otázky stanoví i předkládaná kniha, jejímž hlavním cílem je teoretické vymezení výkonu a výkonnosti a jejich specifik ve veřejném sektoru. Cílem knihy je dále shrnutí dosavadních praktických poznatků z měření výkonnosti ve světě a návrh možného přístupu k měření u organizací veřejného sektoru. Její obsah tvoří sedm navazujících kapitol. První z nich vysvětluje pojmy výkon a výkonnost a charakterizuje hlavní atributy s měřením výkonu a výkonnosti spojené. V poslední části kapitoly jsou pak porovnány možné přístupy k měření výkonnosti a charakterizován integrovaný přístup obvykle označovaný jako balanced scorecard.

Druhá kapitola je orientována na specifika měření výkonnosti v oblasti veřejného sektoru. Obsahuje shrnutí vývoje a poznatků z měření výkonnosti ve vyspělých zemích a charakterizuje podstatu a význam výkonnostního auditu. Poslední část je věnována specifikům balanced scorecard ve veřejném sektoru a zkušenostem s jeho implementací. Třetí, čtvrtá, pátá a šestá kapitola rozebírají podrobněji jednotlivé oblasti modelu balanced scorecard, tj. oblast zákaznickou, finanční, interních procesů a učení se a růstu. Každá oblast je nejprve obecně charakterizována a poté jsou uvedeny příklady vhodných měřítek. Autoři knihy věří, že uvedené příklady mohou posloužit mimo jiné pracovníkům veřejného sektoru na různých úrovních řízení a v různých oblastech činnosti, a to i v případě, že se nerozhodnou implementovat právě metodu balanced scorecard. Doufají, že příklady konkrétních měřítek, ale také objasnění filozofie pohledu na výkon a výkonnost mohou pro manažery a další zájemce o problematiku veřejného sektoru sloužit jako inspirace pro vlastní iniciativy směřující ke zlepšení realizace projektů a aktivit, na kterých participují.

Jako zdroje dat byly v publikaci využity vědecké monografie a články českých a zahraničních autorů týkající se témat zpracovaných v jednotlivých kapitolách. Dále byly využity související právní normy (zejména z oblasti kontroly a rozpočtu), zkušenosti z analýz implementace balanced scorecard v zahraničí, informace z databází OECD a další zdroje uvedené v seznamech použité literatury. V textu knihy, zejména v kapitolách 1 a 2, byly využity poznatky plynoucí z výzkumu podporovaného Ministerstvem obrany v rámci projektu Aplikovaná ekonomie v rezortu obrany (AERO). V kapitolách 1 a 2 byly z obecných vědeckých metod využity zejména metoda literární rešerše, metoda historicko-komparativní a metoda logicko-historická pro objasnění souvislostí historického vývoje měření výkonnosti. Dále byly v textu publikace využity metody deskripce, analýzy, komparace a syntézy zjištěných poznatků. Poslední kapitola obsahuje tři modely balanced scorecard sestavené pro situace běžně se vyskytující v prostředí českého veřejného sektoru.

1 VÝKON, VÝKONNOST A JEJICH MĚŘENÍ

V souvislosti s rozvojem podnikové teorie i potřeb praxe se pozornost odborné veřejnosti začíná stále více obracet k problematice sledování výkonu a jeho vědomému usměrňování k žádoucímu stavu. Monitorování výkonu a výkonnosti má pro fungování jakéhokoli ekonomického subjektu zásadní význam, je důležitou součástí jeho systému řízení i auditu.

První kapitola se v úvodní části zaměřuje na vysvětlení termínů výkon a výkonnost a nastínění jejich různých pojetí. Druhá podkapitola vysvětluje hlavní principy spojené s měřením výkonnosti a objasňuje obsah a zaměření výkonnostního auditu. Třetí podkapitola se soustřeďuje na vysvětlení významu a podstaty integrovaného přístupu k měření výkonnosti.

1.1 Vymezení výkonu a výkonnosti

Výkon[1] lze v obecném smyslu popsat jako výsledek určité činnosti. Může mít hmotnou i nehmotnou podobu. Vzhledem k tomu, že se jedná o termín nadoborový, lze o výkonu hovořit z hlediska fyziky, biologie, zdravotnictví, sportu atd. Např. ve fyzice jde o skalární veličinu, která vyjadřuje množství práce vykonané za jednotku času. Z pohledu medicíny můžeme popsat výkon lidských orgánů, např. srdce pomocí počtu tepů za minutu, z pohledu sportovních disciplín pak výkon atleta pomocí počtu metrů uběhnutých za jednotku času atd.

Pokud budeme uvažovat o výkonu ve smyslu ekonomickém, můžeme jej vnímat např. jako výkon pracovníka (Vavrečka, Lednický a kol. 2006), tj. stupeň plnění úkolů tvořících náplň jeho práce či „…výsledek spojení a vzájemného poměru jeho úsilí, schopností a vnímání úkolů (role) v dané situaci“. Můžeme ale také uvažovat o výkonu podniku (Staněk 2003, s. 49), což si lze představit jako „to, co podnik vyrábí, poskytuje“. Z hlediska ekonomické teorie bývají termíny výkon a výkonnost nejčastěji popisovány právě v souvislosti s podnikem. V tomto spojení se výkony dělí na externí a interní, přičemž dosažení externího výkonu je chápáno jako hlavní smysl podnikatelské činnosti a jeho konkrétní podoba je pak uzpůsobena požadavkům zákazníků, kterým je externí výkon prodáván za tržní ceny (Šoljaková, Král, Fibírová, Wagner 2006, s. 281).

Peněžním vyjádřením externího výkonu je výnos zachycovaný účetním systémem, který představuje jednu ze základních peněžních (či spíše hodnotových[2]) ekonomických kategorií. Zejména v podnikatelském prostředí je tato veličina dobře a přesně měřitelná. Interními výkony jsou pak výsledky činnosti vnitropodnikových útvarů, které jsou předávány interním odběratelům – jednotlivým útvarům a jejich úkolem je zajistit komplexně podmínky pro vytváření externích výkonů.

Výkon v účetním pojetí a okamžik jeho vykázání

Z účetního pohledu je výkonem dodávka výrobků, zboží, nebo služeb zaznamenaná za dané časové období, obvykle jeden kalendářní rok. Výkon zvyšuje hodnotu majetku organizace a podmínkou pro jeho zachycení v účetnictví je jeho peněžní vyjádření. Tímto peněžním vyjádřením výkonu je výnos. Hlavní výnosy organizace tedy tvoří tržby za prodej zboží, výrobků a služeb. Kromě toho může organizace vykazovat např. tržby za prodej materiálu, dlouhodobého majetku nebo cenných papírů. Druh vykazovaných výnosů závisí na zaměření organizace a charakteru její činnosti. Výnos lze tedy definovat jako cenu výrobků, zboží a služeb dodaných odběrateli za dané období. Realizace výkonu obvykle vyústí v přírůstek peněžních prostředků, v případě prodeje za hotové, nebo v přírůstek pohledávek za odběrateli, v případě prodeje na fakturu. Současně výkon zvyšuje vlastní kapitál podniku v podobě vzniklého výnosu, a tudíž zvýšení výsledku hospodaření. Pro evidenci výnosů není rozhodující, zda dodávka probíhá proti okamžité platbě, nebo bude platba až následná.

Otázku, ve kterém okamžiku je správné vykázat výnos v účetnictví, řeší tzv. realizační princip (realization principle). Ten vyžaduje, aby (Williams, Haka, Bettner, Carcello 2008) výnos byl uznán a zaznamenán v účetnictví v okamžiku doručení zboží nebo služby. Rozhodující tedy není platba, ale ukončení produkčního procesu, kdy může být objektivně zjištěna prodejní cena. Zaznamenání výnosu kdykoli před tímto okamžikem by mělo za následek ocenění pouze na základě odhadu a nadhodnocení výnosu. Naopak zaznamenání již dodaného výkonu, resp. výnosu až v okamžiku platby by mělo za následek podhodnocení výnosů za dané období a tím i zkreslení výsledku hospodaření, jež je tvořen rozdílem mezi výnosy a náklady. Externí uživatel účetních dat nalezne informace o výnosech sledovaného subjektu za dané období ve výkazu zisku a ztráty, který tvoří jeden z hlavních výstupů z finančního účetnictví a informuje o důchodové situaci subjektu jako celku.

Pro hodnocení výkonů uvnitř sledované organizace, tj. především v jejích samostatně vyčleněných součástech, slouží manažerské účetnictví. Vztah finančního a manažerského účetnictví je popsán v následující tabulce 1.1. Jak z ní vyplývá, při plánování a měření výkonnosti vnitropodnikových, resp. vnitroorganizačních celků sehrává hlavní roli manažerské účetnictví, zatímco u výkonnosti organizace jako celku účetnictví finanční.

Tabulka 1.1: Srovnání finančního a manažerského účetnictví z pohledu výstupů

Finanční účetnictví

Manažerské účetnictví

Druh výstupu

Účetní informace pro „všeobecné použití“ 3

Manažerská účetní informace

Právní úprava

Upravováno závaznými účetními předpisy, popisuje objektivně a věrně výkony organizace jako celku za minulé období.

Uspořádání v kompetenci organizace, pracuje s odhady a plány, větší orientace na budoucnost, popisuje vnitropodnikové výkony.

Hlavní uživatelé

Investoři

Věřitelé

Vlastníci

Manažeři na různých stupních řízení

Zaměření, obsah

Popisuje finanční situaci (majetek a zdroje jeho financování k časovému okamžiku) a stav hospodaření (výsledek aktivit za období).

Slouží pro účely manažerského rozhodování (plánování, kalkulace), vychází z finančního účetnictví.

Příklady vykazovaných výnosů

Tržby z prodeje služeb

Tržby za expertizní činnost

Tržby za pořádání kurzů

Zdroj: vlastní s využitím Vodáková aj. (2013) a Williams, Haka, Bettner, Carcello (2008).[3]

Ve finančním účetnictví tedy např. v provozních výnosech, resp. výnosech z činnosti u organizací veřejného sektoru, evidujeme položku výnosy z prodeje služeb, která zároveň představuje jeden syntetický účet. Pro potřeby podrobnějšího členění tržeb za služby pak můžeme tento účet dále rozdělit na analytické účty výnosů za expertizní činnost, specializované kurzy, běžnou prezenční nebo kombinovanou výuku atd. Uvedené výnosy je samozřejmě možné přiřadit i na konkrétní střediska, která je vykázala.

Manažerské účetnictví může přispívat ke zvýšení efektivnosti plánovacích a kontrolních funkcí managementu. Sestavování plánu a rozpočtu v jedné databázi a mechanismů kontroly založeném na finančním účetnictví v databázi jiné vytváří bariéru, kterou pomáhá překlenout právě manažerské účetnictví tím, že propojí budoucí výkonnost (plán) se skutečným výkonem, který s původním odhadem porovnává. Manažerské účetnictví má pokrývat čtyři základní funkce, a to (Steiss 2003, s. 303):

- manažerské plánování;
- nákladové určení;
- nákladovou kontrolu;
- hodnocení výkonnosti.

Manažerské účetnictví tedy pracuje s finančními daty, slouží k jejich interpretaci s ohledem na plánování a kontrolu současných a budoucích operací a formulaci postupů a rozhodnutí. Výkonnost je v manažerském účetnictví měřena obvykle porovnáním skutečných a rozpočtovaných (kalkulovaných) položek výkonů a nákladů. Rozdíl mezi kalkulací výkonu a skutečnými náklady je označován jako odchylka, přičemž tato odchylka může být pozitivní (nachází se pod hodnotami kalkulací) nebo negativní (nad hodnotami kalkulací).

Charakteristika výkonnosti

Stejně jako v případě výkonu se lze i s pojmem „výkonnost“ setkat v různých oblastech existence, proto můžeme najít také více přístupů k jeho přesnějšímu vymezení. Vzájemný vztah výkonu a výkonnosti lze s určitou mírou zjednodušení popsat jako vztah výsledku a průběhu prováděné činnosti, tzn., že zatímco výkon je finálním stavem, resp. výsledkem této činnosti, výkonnost je charakteristikou (popisem) dosaženého výsledku, nebo jeho průběhu. Skutečnost, že pro potřeby řízení má větší praktický význam sledování průběhu a charakteristik vykonávaných činností než pouhý následný popis jejich finálních výstupů, je patrně i důvodem toho, že větší část odborné veřejnosti se zabývá právě spíše výkonností a jejím měřením než samotným výkonem.[4]

Zároveň i zde většina autorů popisuje výkonnost ve spojení s podnikem. Neumaierová a Neumaier (2002) např. za výkonnost označují to, co je podnik schopen vlastníkovi přinést. Žák aj. (2002, s. 840) také popisují výkonnost podniku v souvislosti s jeho schopností zhodnocovat vložený kapitál. A dále upřesňují, že její měření předpokládá rozhodnutí:

- z hlediska koho bude výkonnost podniku posuzována (na základě teorie řízení hodnoty je výkonnost posuzována z pohledu vlastníka podniku);

- podle jakých kritérií bude výkonnost podniku posuzována (kritériem zhodnocení investice vlastníka je čistá současná hodnota);

- jakou strategii k dosažení vybraného cíle či kritéria zvolit a pak ji důsledně realizovat.

Wagner (2009, s. 17) definuje výkonnost obecně jako „…charakteristiku, která popisuje způsob, respektive průběh, jakým zkoumaný subjekt vykonává určitou činnost, na základě podobnosti s referenčním způsobem vykonávání (průběhu) této činnosti. Interpretace této charakteristiky předpokládá schopnost porovnání zkoumaného a referenčního jevu z hlediska stanovené kriteriální škály“. Uvedený autor (2009, s. 17–21) současně vymezuje i fundamentální principy s tímto pojetím výkonnosti spojené, a to:

- cílovost;
- finalitu;
- informace o výkonnosti;
- výkonnost a sebereflexi;
- výkonnost a hodnotovou orientaci.

Předpokládá se, že činnost, jejíž výkon chceme posuzovat, je cílově zaměřená, což znamená, že vede k nějakému cílovému stavu nebo alespoň ke snaze se tomuto cíli přiblížit. Činnost, která je nahodilá a nesleduje žádný cíl, nemá většinou smysl ani monitorovat. Z tohoto pohledu se obvykle rozeznávají dvě složky výkonnosti, a to efektivnost neboli volba takových činností, které povedou k dosažení námi zvoleného cíle, a účinnost neboli volba postupů, jakými budeme vybrané činnosti provádět tak, abychom opět dosáhli daného cíle. Pro zjednodušení a názornost se v této souvislosti občas používá slogan, který říká, že efektivnost znamená dělat (pro dosažení cíle) správné věci a účinnost zase dělat (tyto) věci správně. Je evidentní, že právě výběr správných činností a způsobů jejich provádění bude patřit k nezbytným schopnostem manažera.

Pro možnost posuzování výkonnosti dále vycházíme z předpokladu, že prováděná činnost bude omezena v čase, případně hodnocena v relativně samostatných oddělených cyklech. Pro měření budeme volit z několika druhů měřítek. Ta, která umožní provést komplexní vyhodnocení výkonnosti, tzv. primární kritéria výkonnosti, se projeví v ucelené podobě až po ukončení měřené činnosti. Pro potřeby operativního řízení bude ale nutno výkonnost monitorovat průběžně, proto bude třeba stanovit i sekundární kritéria výkonnosti, od primárních odvozená. Ta by měla být průběžně srovnatelná a interpretovatelná. Výběr a postupné sledování jednoho sekundárního kritéria nemůže uspokojivě popsat požadovaný cílový výkon, proto je třeba zvolit více sekundárních kritérií. Bývá vhodné stanovit i důležitost kritérií neboli jejich váhy. Cílem tedy bude vytvoření souboru vzájemně propojených a z pohledu potřeb hodnocení vyvážených měřítek.

Dalším logickým předpokladem měření je, že chování subjektu, jehož výkonnost sledujeme, není k výsledkům měření neutrální. Záleží tedy na tom, jakým způsobem bude informace o výkonnosti interpretována a komunikována. Informace o výkonnosti nemá neutrální vztah k průběhu děje, který popisuje. Má kromě funkce popisné i funkci usměrňující a aktivizující, tj. ovlivňuje další průběh děje v podobě stimulace k určitému chování. Měření výkonnosti proto není pouze nástrojem umožňujícím popsat podnikovou výkonnost, ale i nástrojem, jímž je možné pozitivně nebo negativně usměrnit chování a jednání osob, které mohou průběh zkoumané činnosti ovlivnit.

Pokud subjekty disponují informací o své výkonnosti, budou schopny i sebereflexe. Měření vlastní výkonnosti proto může znamenat významný motivační prvek působící na činnost zkoumaného subjektu. Nelze také zapomínat, že výkonnost je spojena s určitou hodnotovou orientací a že je tudíž žádoucí spíše úsilí o optimalizaci jejích dílčích oblastí než maximalizaci jednotlivých parametrů. Příkladem může být nahrazení subdodávky pro potravinářský produkt s podílem suroviny, jejíž produkce negativně zatěžuje životní prostředí, jinou, byť za relativně vyšší cenu, odmítnutí dodávky zbraní do problémové oblasti apod.

Většina autorů se shoduje v tom, že pro vlastní pojetí výkonnosti a volbu kritérií jejího měření je rozhodující představa subjektů, které mají k hodnocené organizaci určitý zájmový vztah. Takových subjektů ale může být ve skutečnosti mnoho, čímž může vznikat i multivariabilita cílů a z ní plynoucí vnitřní rozpornost ovlivňující i hodnocení výkonnosti. Hledání hlavního sjednocujícího kritéria pak může být složité. Organizace by pak měla dosahovat buďto dlouhodobě vyvážených cílů nebo naopak respektovat opodstatněné či odsouhlasené priority. Zdá se, že výkonnost tedy nebude zcela objektivně změřitelná, nebude univerzální bezrozpornou charakteristikou průběhu činnosti organizace.

Vzhledem k tomu, že různé zájmové skupiny mají odlišné představy o tom, jaká kritéria mají být pro hodnocení využita, existuje i jistá subjektivita v chápání výkonnosti. Přístup k výkonnosti bude záviset na preferencích zájmové skupiny, povaze vzájemných vztahů uvnitř skupiny a na organizaci jako celku: Pro měření výkonnosti a interpretaci zjištěných informací o ní budou uvedené vztahy podstatné. Pro koho nebo z pohledu koho výkonnost měříme, je tedy zásadní otázka, na kterou musíme znát odpověď. Na tuto nutnost upozorňují např. Kaplan a Norton (2002), podle nichž by se měl výsledek střetávání názorů různých zájmových skupin odrážet ve strategii organizace a jejích cílech. Už samotná formulace strategie je podle autorů potvrzením, že organizace dokáže mezi protichůdnými zájmy najít styčné body. Pokud tedy není schůdné nebo je příliš obtížné měřit výkonnost z více uživatelských pohledů, je nejlepším řešením měřit a posuzovat výkonnost ve vztahu ke strategickým cílům organizace.

Také jiní autoři upozorňují na to, že při harmonizaci vlastnických vztahů se vztahy ostatních zájmových skupin může dojít k pozitivnímu vývoji podniku a jeho výkonu. Tyto představy vycházejí ze základního konceptu managementu (Režňáková a kol. 2010, s. 14), který se vyvíjí ve dvou formách:

- Koncept shareholder value vycházející z anglosaského prostředí, jehož podstatou je orientace na tvorbu hodnoty pro vlastníky (akcionáře). Vychází se ze skutečnosti, že finanční zdroje jsou získávány především prostřednictvím finančních trhů a domácnosti jsou orientovány na finanční investování do produktů kapitálového trhu, především akcií.

- Koncept stakeholder value vycházející z představy tvorby hodnoty pro všechny zainteresované subjekty podílející se na podnikání (vlastníky, zaměstnance, odběratele, dodavatele, věřitele a stát). Podnik je vnímán jako množina vztahů těchto zainteresovaných osob, tyto zájmové vztahy se mohou lišit, jejich společným jmenovatelem je ale trvale udržitelný rozvoj a tím i tvorba hodnoty podniku. Jde o přístup typický spíše pro evropské země, včetně České republiky, využívá se zde dominantní role bank coby poskytovatele podnikových zdrojů financování i správce úspor domácností.

Právě koncept stakeholder value je charakteristický i pro oblast veřejného sektoru, kde se také nachází velké množství zájmových skupin, mezi něž patří voliči, hlavní zákazníci – odběratelé služeb zabezpečovaných organizacemi veřejného sektoru, poskytovatelé rozpočtových prostředků – stát, resp. příslušná ministerstva, zákonodárci, zaměstnanci apod. Pro zvýšení výkonnosti (a to zejména efektivnosti) organizací veřejného sektoru pak bude klíčové poznat zájmy jednotlivých skupin, nalézt v jejich rámci vhodný konsensus a koordinovat činnost tak, aby se vyvíjela žádoucím směrem.

Vztah prospěchu, efektivnosti a výkonnosti

Prospěch bývá obvykle popisován jako univerzální hodnotová kategorie, která souvisí s cílevědomou lidskou činností, resp. je její konsekvencí a umožňuje zvyšování kvality života. Také výkonnost organizací veřejného sektoru by měla směřovat k uvedenému záměru, resp. neměla by se snahou o zvýšení obecného prospěchu být v rozporu. Patrně nejvhodnější cestou, jak toho dosáhnout, je již zmíněné propojení a harmonizace jednotlivých stránek výkonnosti. Tetřevová (2008, s. 164) v této souvislosti hovoří o tzv. společenské efektivnosti[5], již chápe jako stav, kdy jsou zajištěny kulturně-morální hodnoty společnosti, je udržena společenská stabilita a zaručeno také efektivní fungování soukromého sektoru. Tento přístup k efektivnosti lze označit za celostní.

Celostní přístup je v ekonomické teorii tradičně spojován s tzv. paretovskou, resp. alokační efektivností (např. Stiglitz 2000 nebo Peková, Pilný a Jetmar 2008), tj. stavem, kdy již není možno zvýšit prospěch jedné skupiny, aniž by zároveň nedošlo ke snížení užitku skupiny jiné. V praxi je toto optimum ovšem obtížně dosažitelné, a to zejména z důvodu jeho předpokladu, že by jedna skupina v situaci, kdy je motivovaná zvýšenou úrovní celkového prospěchu, měla dotčené skupině, jejíž prospěch se snížil, poskytnout reálné kompenzace. Proto byla později tato teorie upravena s tím, že skupina se zvýšenou úrovní prospěchu může skupině se zhoršeným užitkem změnu určitým způsobem vykompenzovat.

Vedle celostního přístupu (prospěchu pro všechny) je možné volit také přístup partikulární (prospěch pro skupinu). Ten odvozuje optimum od úrovně prospěchu pro dílčí skupinu nebo jedince bez ohledu na celkovou úroveň prospěchu. Kompromisní přístup se pak pohybuje mezi uvedenými krajními variantami. Má zmírnit vyhrocenost krajních variant za použití demokratického přístupu – korekce partikulárních zájmů a vyloučení nehumánního jednání, nebo selektivního přístupu – prosazení zájmů koalice na úkor těch, kdo v tomto společenství nejsou. Dalším možným přístupem je tzv. přístup neutrální, jehož podstatou je sledování vlastních zájmů a pomoci všem.

Vztah mezi různými formami prospěchu z hlediska jejich významnosti zkoumá také Wagner (2009, s. 30), který na základě kompromisního přístupu formuluje několik následujících tvrzení:

- Významnost těch forem prospěchu, které zvyšují hmatatelné objektivně popsané stránky kvality života, je vyšší než významnost těch forem prospěchu, jejichž projev je v kvalitě života nehmatatelný a je vnímán subjektivně nebo je intuitivní nebo zprostředkovaně popsaný. (Např. snížení ceny chleba je vnímáno jako významnější forma prospěchu než zlepšení jeho chuťových vlastností za stejnou cenu.)

- Významnost té formy prospěchu, kterou preferují početnější zájmové skupiny, je vyšší než té formy, kterou preferuje menší počet zájmových skupin. (Např. pokud si většina zaměstnanců vybere jeden ze dvou volitelných benefitů, další rok je nabízen pouze preferovaný benefit.)

- Významnost těch forem prospěchu, jejichž projev může být zaznamenán pomocí kvantitativně měřitelných parametrů, je větší než těch forem prospěchu, jejichž projev je možno vyjádřit pouze kvalitativně. (Kvantitativní prospěch bývá významnější než kvalitativní a totéž platí i pro prospěch zachytitelný na škále v porovnání s neškálovaným.)

Jak je patrno z uvedených postulátů, mohou být diskutabilní a vést za určité situace i k nežádoucím důsledkům. Např. preference nízkých cen zákazníky a tlak na jejich případný pokles může vést z důvodu prioritní snahy o udržení se na trhu ke snižování kvality produktů. Tento myšlenkový vzorec je v dnešní době velmi dobře patrný např. u některých velkoodběratelů potravinářské produkce. Dále např. preference kvantifikovatelných forem prospěchu může vést k zaměření se pouze na finanční měřítka výkonnosti a zaostávání organizace z hlediska dlouhodobých cílů, což je poměrně častým jevem jak v podnikové sféře, tak i v oblasti veřejného sektoru. Jako příklad lze uvést preferenci kritéria minimální ceny u státních zakázek, která sice může znamenat nižší aktuální pořizovací náklady, v budoucnu ale např. díky omezené kapacitě a kvalitě pořizované investice povede k nedostatečnému výkonu či dodatečným investicím.

1.2 Význam a hlavní prvky měření výkonnosti

Monitorování výkonnosti je pro řízení jakékoli organizace a jejích zaměstnanců zcela zásadní. Kaplan a Norton (2002, s. 29) tento fakt ilustrují známým konstatováním: „Co nelze měřit, nelze ani řídit.“ Autoři tak poukazují na velmi silnou vazbu mezi systémem monitorování výkonnosti a využitím jeho výstupů pro usměrňování chování lidí potřebným směrem. Obecně je měření činností, při níž dochází k přiřazení hodnoty určité charakteristice zkoumaného objektu. Jeho výsledkem je stanovení konkrétní míry ukazatele. Hlavní důvody a význam měření shrnuje např. Wagner (2009, s. 35):

- Podpora paměti. Měření umožňuje uschovávat údaje o objektu a jeho charakteristikách k určitému okamžiku nebo za určité období vývoje.

- Podpora srovnávání. Umožňuje porovnávat charakteristiky různých objektů nebo stejného objektu v čase.

- Podpora objektivizace a šíře smyslového poznání. Umožňuje objektivizovat subjektivní smyslové vnímání objektu nebo popsat technicky i charakteristiky objektu lidskými smysly nepostižitelné.

- Podpora hloubky poznání. Umožňuje popsat i charakteristiky objektu, které nejsou přímo lidskými smysly ani technickými nástroji postižitelné.

- Zprostředkování poznání. Umožňuje komunikovat údaje o charakteristikách i osobám, které nemají možnost přímo daný objekt pozorovat.

- Důkazní funkce. Měření může posloužit jako důkaz ve sporu.

Měření výkonnosti pak můžeme charakterizovat jako proces vytváření ukazatelů pro hodnocení průběhu plnění předem stanovených cílů a porovnávání skutečně dosažené výkonnosti s těmito ukazateli (Oxford Univerzity Press 2005, s. 291). Jak je z definice patrné, odkazuje na procesní přístup k monitorování výkonu.

Alternativně lze měření výkonnosti chápat jako komplex vzájemně propojených prvků zahrnujících cíle a objekt měření, subjekt provádějící měření, nástroje a metody měření a soubor sledovaných měřítek. Jak je zřejmé, toto vymezení je založeno na systémovém přístupu. Jednotlivé prvky systému měření výkonnosti mohou představovat zároveň i určité fáze procesu měření.

Mezi základní koncepční problémy spojené s vytvořením systému měření výkonnosti jsou zařazovány zejména (např. Kaplan a Norton 2002, Steiss 2003):

- identifikace hlavních uživatelů informací o výkonnosti;

- určení faktorů stimulujících k tomu, aby se výkonnost a její měřítka stala předmětem zájmu zaměstnanců;

- určení rozsahu a hloubky měření;

- stanovení metodiky měřítek pro vyhodnocování výkonnosti;

- výběr typu informací pro charakteristiku výkonnosti;

- nastavení odpovědnosti za celkový proces měření výkonnosti a jeho částí;

- zajištění ucelenosti měření a vytvoření logického a navazujícího řetězce hodnoticích činností;

- zajištění účinnosti měření a vytváření zpětné vazby;

- zajištění využití výstupů z měření výkonnosti.

Primárním cílem systému měření výkonnosti je nepochybně přispívat k dosažení plánovaných výkonů organizace. Ty musejí věrně odrážet její strategické, taktické a operativní cíle, v opačném případě se úsilí vynaložené na monitorování výkonnosti bude míjet s účinky. Objektem měření výkonnosti, tj. zkoumaným předmětem, se v rámci dané organizace může stát proces nebo skupina procesů, činnost nebo skupina činností, majetková položka nebo skupina položek (stroj, výrobní zařízení), lidské zdroje (zaměstnanec, pracovníci oddělení, pracovníci organizace), systém (nákladové středisko, organizace veřejného sektoru jako celek).

Měřítka nebo také kritéria měření výkonnosti slouží k popisu vlastností objektu měření a jeho vztahu k cíli měření. U každého měřítka musí být určeno, k jaké charakteristice se vztahuje, jaká je jeho měrná veličina a jednotka. Pokud budeme např. měřit výkon automobilu umístěného ve středisku dopravy, měřítkem může být počet ujetých kilometrů za jednotku času. Měrná veličina bude nabývat kladných čísel, jednotkou bude počet km za měsíc. U měřítek zvolených pro hodnocení výkonu by měla být popsána i jejich vazba na cíl, postup zjišťování, interpretace a pravidla vyhodnocování.

Významným zdrojem vstupních dat pro tvorbu zejména finančních měřítek výkonnosti je účetnictví. Prostřednictvím jeho standardizovaných výstupů lze poměrně jednoduše měřit rentabilitu, a to prostřednictvím poměrových ukazatelů finanční analýzy, jako jsou např. rentabilita aktiv (ROA), rentabilita vlastního kapitálu (ROE) nebo rentabilita investic (ROI). Tyto ukazatele poměřují většinou výstupy podnikatelských aktivit v podobě výsledku hospodaření se vstupy do podnikání.

Jejich nevýhodou je ovšem to, že jsou jednostranně zaměřeny a mají tedy omezenou vypovídací schopnost. Proto bývají doplňovány nebo nahrazovány komplexnějšími ukazateli, které vycházejí z premisy, že (zejména dlouhodobějším) cílem podnikání není růst zisku, ale spíše celkové hodnoty podniku. Výsledkem je pak měření ekonomické přidané hodnoty (EVA) a hodnoty podniku. Tu lze hodnotit na základě odlišných přístupů, zejména měření cash flow, kapitalizovaných čistých výnosů nebo ekonomické přidané hodnoty (Vochozka 2011, Nývltová a Marinič 2010, Landa a Polák 2008, Brooks 2013).

Výhodou finančních měřítek je zejména to, že je lze poměrně jednoduše zjišťovat a díky přesně definovanému obsahu i úspěšně analyzovat a poměřovat. Jejich nevýhodou je ovšem omezená vypovídací schopnost, protože měří pouze finanční výkonnost, což není z pohledu komplexního posouzení výkonnosti organizace zcela vyhovující. Nedostatky ukazatelů rentability pro hodnocení podniku shrnuje Režňáková a kol. (2010, s. 13) následovně:

- statický charakter ukazatelů;

- měření krátkodobé výkonnosti vyvolávající orientaci na krátkodobé cíle;

- závislost hodnoty všech kategorií výsledku hospodaření na způsobu účtování;

- nezohledňování rizika investování.

Řešením může být doplnění finančních měřítek o ukazatele nefinanční a vytvoření vyváženého systému různých variant ukazatelů.

Metoda či způsob měření výkonnosti představuje ustálený postup používaný pro dosažení stanovených cílů procesu měření výkonnosti nebo jeho dílčích fází. V daném případě půjde o metody zaměřené na získávání požadovaných údajů o průběhu výkonu, jejich evidenci, klasifikaci, archivaci, interpretaci a komunikaci. Použité metody mohou být komplexní a obsahovat postupy uceleného modelu měření výkonnosti, nebo dílčí zahrnující realizaci jeho jednotlivých kroků. Po výběru vhodné metody měření si organizace konkrétní postupy její aplikace uzpůsobí v závislosti na specificích své činnosti a požadavků na měření výkonu.

Jak je patrno, metod a přístupů, pomocí kterých lze výkonnost hodnotit, existuje poměrně velké množství. Lze je klasifikovat z různých hledisek, např. na metody souhrnné (celostní) a dílčí. Mezi souhrnné lze zařadit třeba balanced scorecard nebo i ukazatel EVA, mezi dílčí pak jednotlivé poměrové ukazatele efektivnosti. Další možné členění je podle typu měřítek, která využívají, a to na metody využívající finanční a nefinanční měřítka. Finanční měřítka vycházejí převážně z účetních dat, nefinanční pracují s verbálním hodnocením, sem mohou patřit např. dotazníková šetření ověřující kvalitu poskytovaných služeb apod.

Nástroje využívající finanční měřítka je dále možno dělit na ty, které využívají matematické a statistické postupy a následně např. podle druhu nebo náročnosti těchto metod. Další možné rozdělení je na metody nebo modely bonitní (monitorující předpokládaný časový horizont příznivého vývoje podniku) a bankrotní (zjišťující indikátory naznačující možné ukončení činnosti podniku) atd. S vývojem chápání výkonnosti se vyvíjejí a mění i preference zájmových skupin a metody měření. Přes určitou variabilitu existujících postupů a škály hodnoticích měřítek lze ale konstatovat, že v současnosti převládají tendence k celostnímu či integrovanému přístupu k hodnocení výkonnosti, a to jak v podnikatelském, tak i veřejném sektoru.

Výkonnostní management a audit

Jedním z podstatných prvků systému měření výkonnosti je subjekt, který měření provádí. Pravidelným zkoumáním výkonnosti s cílem ověřování, zda dochází k tvorbě přidané hodnoty a zda zhodnocovací proces věrně a poctivě odráží stanovené požadavky zájmových skupin, se dnes v podnicích i organizacích veřejného sektoru zabývá výkonnostní management (Steiss 2003, s. 420).

Pro samotný proces monitorování výkonnosti se dnes běžně užívá označení výkonnostní audit. Ten je považován (Steiss 2003) za významnou součást manažerského auditu a zkoumá hlavně výstupy aktivit a programů s cílem určit, zda bylo dosaženo jejich zamýšlených přínosů, zda byly splněny plánované cíle a zda byly zvažovány i alternativy, které by mohly přinést srovnatelné přínosy za nižší náklady. Audit obecně lze chápat jako systematický proces získávání a vyhodnocování objektivních dat týkajících se určitých tvrzení o ekonomických činnostech a událostech. Audit výkonnosti je zaměřen především na porovnávání plánovaných záměrů (cílů) a skutečně dosažených výsledků a přínosů.

Tradičně se audit ve veřejném sektoru zaměřoval na ověřování finanční a legislativní shody prováděných operací (kontrola s ohledem na jejich správnou výši, oprávněnost použití a dodržení rozpočtové skladby). V posledních desetiletích se jeho pozornost více zaměřila na posuzování dosažené efektivnosti (vztah dosažených výsledků k vloženým prostředkům) a případné hledání příčin neefektivnosti. Výkonnostní audit by se pak měl zabývat dosaženými výsledky v širších souvislostech a zvažovat i vhodné alternativy řešení. Výsledné auditorské zprávy by měly obsahovat nejen samotné výsledky hodnocení, ale také poznatky odůvodňující správnost jejich závěrů. Jednotlivé typy auditů podle jejich zaměření a stručné charakteristiky jsou srovnány v tabulce 1.2.

Tabulka 1.2: Typy, charakteristika a zaměření auditů

Finanční audit

Ekonomický audit

Výkonnostní audit

Charakteristika

Zkoumá, zda finanční transakce probíhají věcně správně, zda jsou správně vykazovány a zda jsou v souladu s právními předpisy a směrnicemi.

Zkoumá, zda organizace řídí a využívá své zdroje efektivně a účinně s ohledem na jejich udržení a minimalizaci výdajů. Hledá příčiny neefektivnosti, neekonomických postupů, nesrovnalosti v informačním manažerském systému, administrativních postupech a organizační struktuře.

Zkoumá, zda bylo dosaženo požadovaných výsledků a přínosů, zda byly splněny stanovené cíle a zda byly posouzeny alternativy, které by mohly přinést požadované výsledky a cíle za nižší ceny.

Zaměření

- udržování účinné kontroly příjmů, výdajů, nákladů, majetku a zdrojů

- odpovídající účetní evidence závazků a provozních operací

- sestavování finančních zpráv obsahujících přesné, spolehlivé a užitečné finanční údaje a jejich prezentace

- soulad s požadavky související legislativy a směrnic

- postupy oficiálně schválené nebo prováděné, které jsou neefektivní nebo nákladnější, než je oprávněné či nezbytné

- duplicity v činnostech zaměstnanců nebo organizačních celků

- výkon prací, které přinášejí minimální nebo žádný užitek

- neefektivní a neúčinné užití majetku

- přezaměstnanost ve vztahu k vykonávané práci

- chybné postupy při pořizování a evidování nepotřebného nebo drahého majetku

- plýtvání ve využívání zdrojů

- významnost a opodstatněnost kritérií použitých k posouzení efektivnosti výsledků a přínosů realizovaných programů ve vztahu k jejich cílům

- vhodnost a přiměřenost metod používaných pro hodnocení efektivnosti dosažených výsledků a přínosů

- přesnost a věrnost shromažďovaných dat

- hodnověrnost, spolehlivost a objektivita dosažených výsledků

Zdroj: vlastní s využitím Steiss (2003, s. 354).

Monitorování výkonnosti lze chápat také jako nedílnou součást běžného kontrolního procesu. Pak by mělo obsahovat kroky uvedené na obrázku 1.1. Výběr výkonnostních cílů a standardů je úzce spojen s procesem plánování, ve kterém se nastaví klíčové výsledky, kterých chce organizace dosáhnout. Současně je třeba určit i standardy a měřítka k ověření, zda plánovaných výsledků bylo skutečně dosaženo. Může jít o standardy vstupní, které mohou být používány z důvodu přílišné nákladnosti či nereálnosti měření výstupů.

Obrázek 1.1: Kroky kontrolního procesu zaměřeného na hodnocení výkonnosti

Zdroj: Bachmann (2011).

Např. sem lze zařadit množství práce spotřebované na vykonání daného úkolu, finanční náklady na vykonanou činnost apod. Lze ale stanovit i standardy výstupní (např. podíl chyb, odchylky od plánovaných výdajů, počet poskytnutých služeb za dané období). Výkonnostní standardy a cíle lze vyjádřit ve fyzikálních, peněžních, kvantitativních nebo kvalitativních veličinách. Měly by být stanoveny jako jasně definované, měřitelné, dosažitelné a relevantní vzhledem k nastaveným cílům. Nezbytnou součástí kontrolního procesu je také srovnání a vyhodnocení naměřených hodnot a přijetí opatření.

Table of Contents

Úvod

1 Výkon, výkonnost a jejich měření

1.2 Význam a hlavní prvky měření výkonnosti

1.3 Integrovaný přístup k měření

2 specifika měření výkonnosti ve veřejném sektoru

3 oblast zákaznická

4 oblast finančních ukazatelů

5 oblast interních procesů

6 oblast učení se a růstu

7 příklady sestavení balanced scorecard

7.1 Balanced scorecard obce

7.2 Balanced scorecard nemocnice

7.3 Balanced scorecard střední školy