Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy

Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována ani šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Doc. Ing. Alena Maaytová, Ph.D., Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc., Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D., Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D., Ing. Jana Tepperová, Ph.D.

Veřejné finance v teorii a praxi

Kniha je monografie

Vydala Grada Publishing, a.s.

U Průhonu 22, 170 00 Praha 7

obchod@grada.cz, www.grada.cz

tel.: +420 234 264 401, fax:+420 234 264 400

jako svou 5984. publikaci

Autoři jednotlivých částí:

Doc. Ing. Alena Maaytová, Ph.D. – boxy 2.1, 2.3, 3.1, kapitoly 8.1, 9, úvod, rejstřík (vedoucí autorského kolektivu a editor)

Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. – kapitoly 1, 2, 3, 8.2

Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. – kapitoly 4, 5

Ing. Jana Tepperová, Ph.D. – kapitola 6

Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D. – spoluautor kapitoly 6

Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D. – kapitola 7

Vydání knihy schválila Vědecká redakce nakladatelství Grada Publishing, a.s.

Odpovědná redaktorka Zuzana Böhmová

Grafická úprava a sazba Štěpán Böhm

Formát ePub Štěpán Böhm

Návrh a zpracování obálky Jan Dvořák

Počet stran 208

První vydání, Praha 2015

Vytiskly Tiskárny Havlíčkův Brod, a.s.

© Grada Publishing, a.s., 2015

Cover Photo © fotobanka allphoto

ISBN 978-80-247-9949-0 (ePub)

ISBN 978-80-247-9948-3 (pdf)

ISBN 978-80-247-5561-8 (print)

O autorech

Doc. Ing. Alena Maaytová, Ph.D.

Působí od roku 1991 na katedře veřejných financí Fakulty financí a účetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze. Zabývá se problematikou veřejných financí, veřejné správy a ekonomikou zdravotnictví. V rámci odborného zaměření spolupracovala během odborných projektů s různými státními orgány – Ministerstvo financí, Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo obrany. Na KVF FFÚ garantuje a vyučuje předměty Finanční teorie, politika a instituce, Veřejné finance v odvětvích ekonomiky a Finanční politika a praxe. Ve své vědecko-výzkumné činnosti se věnuje financování zdravotnictví, veřejným výdajům a veřejným zakázkám.

Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.

Působí od roku 2007 na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze jako vědecko-výzkumný pracovník a pedagog a od roku 1996 na katedře veřejných financí Fakulty financí a účetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze. Zabývá se problematikou metodologie vědy, veřejných financí a veřejné správy. Je autorem šestnácti monografií, četných vědeckých studií a řešitelem vědeckých projektů. Pracuje jako expert ve veřejné správě, kde také několik let profesně působil v ekonomické oblasti.

Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D.

Vystudoval Fakultu managementu Vysoké školy ekonomické v Praze (2001). Od roku 2002 působí s přestávkami jako učitel na vysokých školách, v současné době na Vysoké škole ekonomické v Praze, Fakultě financí a účetnictví, katedře veřejných financí. V letech 2003 až 2006 pracoval na Ministerstvu financí v odboru Finanční politika. V rámci svého odborného zaměření (veřejné zakázky, efektivnost daní, ekonomické nástroje ochrany životního prostředí) spolupracuje během odborných projektů s různými státními orgány, jako je např. Ministerstvo financí, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo životního prostředí apod. V letech 2010 až 2013 byl externím poradcem předsedy vlády pro oblast veřejných zakázek. Jeho hlavní současné tematické zaměření představují veřejné zakázky a transakční náklady státních zásahů.

Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D.

Je odbornou asistentkou na katedře veřejných financí Vysoké školy ekonomické v Praze, kde působí od roku 2002. Garantuje a vyučuje předměty Fiskální federalismus a Veřejné finance v angličtině. Ve své vědecko-výzkumné činnosti se věnuje financování obcí, rozpočtovému procesu a fiskální transparentnosti.

Ing. Jana Tepperová, Ph.D.

Vystudovala obor daně a účetnictví na VŠE v Praze, kde od roku 2011 působí na katedře veřejných financí jako odborná asistentka. Garantuje a vyučuje předměty zejména z oblasti přímých daní včetně mezinárodních aspektů. Od roku 2004 je registrovanou daňovou poradkyní. Je členkou redakční rady časopisů European Financial and Accounting Journal a Bulletinu Komory daňových poradců. Garantuje daňovou část kvalifikačních zkoušek auditorů a spolupracuje na tvorbě testů v rámci kvalifikačních zkoušek pro daňové poradce.

Úvod

Cílem předkládaného textu je seznámit čtenáře s vybranými problémy veřejných financí. Čtenář je v jednotlivých kapitolách stručně seznámen se základními teoretickými koncepty, určitá pozornost je zaměřena na aplikaci jednotlivých pojmů v praxi veřejných financí České republiky a EU. V některých kapitolách jsou obsaženy aktualizované údaje z dříve vydané knihy Veřejný sektor a veřejné finance (2010).

Učebnice si neklade za cíl rozšířit nabídku publikací o veřejných financích, ale přispět k pochopení vzájemných vazeb v této oblasti. Pro užívání předkládaného textu je vhodná znalost základních pojmů obecné ekonomie (mikroekonomie, makroekonomie).

Text je rozdělen do devíti kapitol. První kapitola charakterizuje přístup k otázkám spojeným s problematikou veřejných financí. Problematika financování ve veřejném sektoru patří k aktuálním teoretickým a praktickým otázkám. K označení této problematiky je používán termín „veřejné finance“, který označuje praktické činnosti a fungování aktérů souvisejících s financováním ve veřejném sektoru. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako o praxi. Problematika financování ve veřejném sektoru je předmětem teo-

retické reflexe. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako o vědní disciplíně.

V rámci druhé kapitoly je pozornost věnována otázkám veřejné volby. Teorie veřejné volby zkoumá způsob, jakým jsou prostřednictvím politického procesu činěna rozhodnutí o alokaci zdrojů a redistribuci příjmů a jak je politický proces využíván k určení množství zboží a služeb nabízených vládou.

Třetí kapitola se zabývá vymezením a definováním hlavních problémů spojených s veřejnými výdaji. Veřejné výdaje představují takové aktivity veřejných financí, které jsou výstupem z veřejných rozpočtů. Smyslem veřejných výdajů je finančně krýt cíle jednotlivých veřejných politik, a to ať se jedná o veřejné politiky na úrovni centrální vlády, nebo o politiky na úrovni samosprávy (komunální veřejné politiky, které realizují kraje a obce). Ke správnému rozhodnutí o alokaci zdrojů je nutná znalost faktorů, které ovlivňují změny objemu a struktury veřejných výdajů, a znalost jednoduchých hodnoticích metod.

V současné době je velké množství veřejných prostředků vynakládáno prostřednictvím veřejných zakázek. Z tohoto důvodu je zařazena i čtvrtá kapitola, ve které jsou vysvětleny pojmy „veřejná zakázka“ a „partnerství soukromého a veřejného sektoru“ (PPP projekty). Veřejné zakázky představují spolu se starobními důchody a zdaněním zřejmě jedno z me-diálně nejdiskutovanějších témat v oblasti veřejných financí. Důvodem je ve většině případů netransparentnost jejich zadávání či podezření na korupční jednání.

Obsahem páté kapitoly je problematika redistribuční funkce veřejných financí, tzn. sy-

stém sociálního zabezpečení. Nedílnou součástí sociálního zabezpečení je i otázka financování důchodového systému, proto jsou v této části vysvětleny základní problémy spojené s jeho financováním a uvedeny možnosti reformy stávajícího systému.

Bez veřejných příjmů by nebyly ani veřejné výdaje. Otázce veřejných příjmů se zdůrazněním daňových příjmů se věnuje šestá kapitola. V této kapitole je stručně charakterizována daňová soustava ČR.

Sedmá kapitola řeší otázky spojené s úlohou územních samospráv v systému veřejných financí. Fiskální federalismus je podoborem veřejných financí, který se věnuje vertikální struktuře veřejného sektoru a zkoumá přiřazení daňových a výdajových pravomocí mezi jednotlivé samosprávné úrovně. Od poloviny 20. století dochází prakticky po celém světě k decentralizaci veřejné správy, což činí teorii fiskálního federalismu relevantní pro praktickou hospodářskou politiku. Základním problémem je, jaké pravomoci v oblasti příjmů a výdajů budou přiřazeny jednotlivým vládním (samosprávným) úrovním a jak bude nastaven systém dotací mezi těmito úrovněmi.

Nejdůležitějším nástrojem, který mají veřejné finance k dispozici pro realizaci fiskálních funkcí, je státní rozpočet. Tvorba, plnění a kontrola státního rozpočtu jsou obsahem osmé kapitoly. Protože je státní rozpočet vnímán i jako důležitý nástroj hospodářské politiky pro stabilizaci ekonomického vývoje, je zařazena pasáž vysvětlující podstatu fiskální politiky.

Zásadním dlouhodobě neřešeným problémem současných veřejných financí je nesoulad mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočtů. Deficity veřejných rozpočtů a růst veřejného dluhu musí řešit takřka všechny vyspělé země. I proto je otázce rozpočtového deficitu a veřejného dluhu věnována devátá kapitola. Dlouhodobě nižší objem veřejných příjmů oproti veřejným výdajům vyvolává značné ekonomické, ale i politické a sociální dopady. Na současném stavu veřejných financí je dle názoru některých ekonomů na vině především existence a rozsah sociálního státu. Z tohoto důvodu vidí jako jediné možné řešení vzniklých problémů „modernizaci“ (tj. omezování) sociálního státu.

Na úvod každé kapitoly jsou vždy zařazeny cíle, které jsou jednotlivými kapitolami sledovány, a základní klíčová slova. Každá kapitola končí stručným shrnutím. V závěru kapitoly je čtenáři předložen soubor otázek, na které by měl v rámci příslušné kapitoly nalézt odpověď.

Text si klade za cíl uvést čtenáře do problematiky veřejných financí tak, aby znal důvody různých odpovědí na současné výzvy v oblasti veřejných financí a byl schopen zaujmout vlastní, kvalifikovaný názor.

1.Pojem „veřejné finance“ jako teorie a praxe

Cíl kapitoly

Cílem této kapitoly je seznámit čtenáře se základními pojmy a ozřejmit přístup k otázkám spojeným s problematikou veřejných financí. Problematika financování ve veřejném sektoru patří k aktuálním teoretickým a praktickým otázkám. K označení této problematiky používáme termín „veřejné finance“. Ten označuje dva možné jevy (denotáty). Prvním jsou praktické činnosti a fungování aktérů souvisejících s financováním ve veřejném sektoru. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako praxi. Problematika financování ve veřejném sektoru je předmětem teoretické reflexe. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako vědní disciplíně (teorii).

Klíčová slova

veřejné finance, vědní disciplína, vědecký zákon, pozitivismus, normativní ekonomie, veřejný sektor, rozhodovací problém, skupinoví aktéři, indivi-duální aktér

1.1Postavení „veřejných financí“ v systému věd

Věda si klade otázky a hledá na ně odpovědi. Před takovým problémem stojí každá z vědních disciplín. V současné době jsou těchto vědních disciplín přibližně tři tisíce. Každá věda se od jiné vědní disciplíny liší tím, co specifického zkoumá. To, co věda zkoumá, nazýváme předmět vědeckého zkoumání. K tomu, aby mohla věda vypovídat o zkoumaných problémech, má svoje pojmy. K pojmům, které „veřejné finance“ používají, patří například „daně“, „veřejné výdaje“, „veřejný rozpočet“.

Pojmy vypovídají o zkoumané realitě tím, že obsahují zobecnění daného poznání, které je obsahem (intencí) pojmu. Vyslovíme-li pojem „veřejné výdaje“, pak pokud rozumíme obsahu daného pojmu, dovedeme „veřejné výdaje“ definovat podle jejich znaků (např. jako takový druh aktivity z veřejných rozpočtů, jejímž ekonomickým účelem je financování rozpočtových cílů).

Pojem má i svůj rozsah (extenzi). Ten vypovídá o tom, které jednotlivé objekty, věci, jevy patří do množiny daného pojmu. Například rozsahem pojmu „veřejné výdaje“ jsou veřejné výdaje ze státního rozpočtu, rozpočtu obcí, rozpočtu samospráv atd. Podle toho, jak početná je množina prvků daného pojmu, hovoříme o tzv. široké definici pojmu (např. pojem „daně“ zahrnuje všechny daně) nebo hovoříme o užší definici pojmu, kdy rozsahem daného pojmu jsou jen některé třídy jevů (např. máme na mysli jen nepřímé daně a nikoli všechny daně).

Každá věda má svůj vlastní předmět zkoumání. Jím se rozumí ta množina jevů (resp. část objektu), který je předmětem výzkumného zájmu dané vědní disciplíny. V případě „veřejných financí“ jsou předmětem zkoumání problémy související s financováním veřejného sektoru. „Vědecký zákon“ je teoretickou reflexí a zobecněním určité reálně existující tendence, která se opakuje za týchž podmínek. Vědecký zákon tedy odhaluje určitý obecný, relativně trvalý a za týchž podmínek se opakující proces či stav. Příkladem vědeckého zákona ve veřejných financích je Wagnerův zákon (viz problematika veřejných výdajů).

Z vědeckých zákonů a výsledků zkoumání jsou formulovány principy vědeckého zkoumání. Jsou to obecné zásady, které vyplývají ze zkoumání určitého problému. Příkladem jsou například principy zdanění, jak ukazuje příslušná část textu o daních.

Každá vědní disciplína má své určité místo v systému věd. Veřejné finance (jako vědní disciplína) patří do systému ekonomických věd a věd o společnosti. Vztah mezi uvedenými pojmy ukazuje obrázek 1.1.

Jak je z daného zobrazení zřejmé, veřejné finance zkoumají problematiku, která se týká společenských problémů. Veřejné finance ale nezkoumají společenské problémy jako celek, nýbrž pouze jejich určitou část – a to ekonomické problémy a z nich problém, který se týká otázek veřejného financování. Veřejné finance se přitom metodologicky opírají o ekonomické teorie. Ekonomické teorie plní vůči veřejným financím roli metodologie. To znamená, že ekonomická teorie dává návod, jak přistupovat ke zkoumání problémů veřejných financí. Obsah dané ekonomické teorie je tedy tzv. paradigmatem („vzorem“, vodítkem, „zrcadlem“), jak řešit ekonomické problémy.

Obr. 1.1 Vědy o společnosti, ekonomické vědy, veřejné finance

Zdroj: autor

Uveďme příklad: Ekonomika se nachází pod hranicí produkčních možností a společnost stojí před problémem, jak stimulovat ekonomický růst. Protože ekonomické teorie (tak jako i jiné vědy o společnosti) jsou pluralistické, nejsou jednolitou teorií, nýbrž nabízejí různé způsoby řešení problému. Tak například keynesiánsky orientovaná ekonomie spatřuje řešení v určující roli státu a v dluhovém financování formou veřejných investic za předpokladu, že ekonomika se nachází pod hranicí produkčních možností. K tomu tato ekonomická teorie vypracovává celý systém zdůvodnění založený na deduktivní inferenci (deduktivním vyvozování). Oproti tomu liberalisticky orientovaná ekonomie takový způsob odmítá s odkazem na tezi (axiom), že ekonomika je systém, který na základě „neviditelné ruky trhu“ samovolně tenduje k rovnováze. Tato idea byla původně převzata z fyziky, z představy, že ekonomický systém se chová obdobně jako kyvadlo, které se po uvedení do pohybu po určité době dostane do klidu (rovnováhy).

Monetaristicky orientovaná ekonomie podává jiné řešení. Za hlavní nástroj k obnovení ekonomické rovnováhy považuje peněžní nástroje, a to zejména politiku centrální banky, kterou je ovlivňováno množství peněz v ekonomice. Je patrné, že každá teorie podává určité teoretické zdůvodnění, jak daný problém řešit. Toto teoretické zdůvodnění je založeno na abstrakci (odhlížení) od některých souvislostí. Je tedy vždy zjednodušením vysvětlované reality. Pro teorii platí, že je vystavěna na určitých předpokladech. Tak například ekonomie hlavního proudu je založena na předpokladu homo economicus, tedy aktéra, který je čistě racionální, a proto usiluje o maximalizaci svého prospěchu. Idea homo economicus je příkladem toho, že ekonomie hlavního proudu je budována na axiomaticko-deduktivním přístupu, ač sama poté používá indukci. To vede k potížím při vysvětlování praktických problémů (viz finanční krize). Hovoříme o tzv. krizi vědy. Ta je příznačná i pro jiné vědní disciplíny.

1.2Normativní a nenormativní zkoumání ekonomických jevů ve veřejných financích

Vědci zabývající se zkoumáním ekonomických problémů mají dvě základní možnosti, jak se „zmocnit“ vysvětlování analyzovaných jevů. Část ekonomů se inspiruje v přírodních vědách (zejména fyzice) a usiluje o využití jak výzkumné metody původně používané v oblasti přírodních věd (např. modelování), tak i postupů, které aplikují přírodní vědci. Tento přístup se tradičně nazývá pozitivismem, protože pozitivně (skutečně) zkoumá fakta. Principem tohoto přístupu je pouze popisovat zkoumané jevy a vyslovovat o nich soudy, které vypovídají o tom, jaké jsou zkoumané jevy „samy o sobě“. Jde tedy o přístup nenormativní, protože vědec ke své výpovědi nic dalšího (hodnoticího) nedodává.

Takovým přístupem se inspirují i představitelé pozitivismu v ekonomii (pozitivní ekonomie). Příkladem je zkoumání rozdělení bohatství ve společnosti prostřednictvím Giniho koeficientu. Pokud pozitivně orientovaný ekonom zjistí, že Giniho koeficient je 0,28, nedodává k takovému zjištění nic hodnoticího (např. ve formě výroku, že „je to nespravedlivé rozdělení bohatství ve společnosti“). Nenormativní teorie totiž přináší takové systematizované poznání, které vypovídá o zkoumaném problému jako o takovém, jakým je „sám o sobě“. Výchozím výzkumným principem pozitivní ekonomie je přinášet nezainteresované („nezhodnocené“) poznání.

Na opačném výzkumném principu je založena normativní ekonomie. Je to zkoumání, které je hodnoticí (axiologickou) výpovědí. Zkoumající subjekt k výzkumnému předmětu přistupuje z hodnotových pozic. Pojednává o daném problému z pozic, jakým by měl být. Hodnotí zkoumanou skutečnost na základě určitých hodnotových idejí a kritérií (měřítek). Srovnává existující stav se stavem ideálním (cílovým) a o daných rozdílech podává normativní výpovědi.

K vysvětlení zvolme již uváděný příklad o dopadu důchodové daně. Normativně orientovaný ekonom v tomto případě k danému hodnocení dodává hodnoticí soudy. Je-li např. sociálně orientován, bude pravděpodobně k danému hodnocení dodávat, že je spravedlivé, aby bohatí byli zdaňováni uvedeným progresivním způsobem. S takovým hodnocením nebude souhlasit liberálně orientovaný ekonom, neboť bude daný způsob zdanění považovat za „nespravedlivý“ vůči ekonomicky úspěšnějšímu občanovi.

Hodnocení daného problému z pozic „spravedlnosti“ je typicky normativním problémem. Co se rozumí obsahem pojmu „spravedlnost“ a jeho významem „být spravedlivým“, je tento problém otázkou volby hodnot a hodnotového postoje. Normativní problém není možné řešit nenormativní (pozitivní) teorií. Stejně tak pozitivní odpověď může být získána jen na základě použití nenormativní teorie.

1.3Vymezení pojmu „veřejný sektor“ a problém financování veřejných aktivit

Soudobá ekonomika existuje ve formě smíšené ekonomiky, která je tvořena podsystémem privátního sektoru a podsystémem veřejného sektoru.

V současné době bývá k tomuto členění přidáván i neziskový sektor. „Veřejný sektor“ můžeme definovat jako podsystém smíšené ekonomiky[1]. Pro veřejný sektor je charakteristické, že je založen na společném vlastnictví, rozhoduje se v něm veřejnou volbou, přičemž obecným kritériem rozhodování je veřejný zájem. Z organizačního a institu-

cionálního hlediska má veřejný sektor formu veřejné správy. Jak je z uvedeného vymezení „veřejného sektoru“ zřejmé, jde o složitý společenský jev. Proto na něj můžeme nahlížet z více hledisek, jak ukazuje tabulka 1.1.

Tab. 1.1 Základní charakteristické rysy veřejného sektoru

Přístupy ke zkoumání veřejného sektoru

Výsledek výzkumného přístupu

Systémový

Veřejný sektor je podsystémem smíšené ekonomiky.

Správní

Veřejný sektor je spravován veřejnou správou, kterou tvoří podsystém státní správy a podsystém samosprávy.

Institucionální

Ve veřejném sektoru existují dva základní druhy institucí, a to instituce státní (např. ministerstva) a instituce samosprávné.

Vlastnictví

Ve veřejném sektoru existuje veřejné vlastnictví, a to ve formě státního vlastnictví a vlastnictví samospráv (vlastnictví samosprávných celků či vlastnictví obcí)

Kritérium rozhodování

Kritériem rozhodování ve veřejném sektoru je veřejný zájem.

Financování veřejných aktivit

Financování veřejných aktivit je realizováno ze soustavy veřejných rozpočtů.

Zdroj: autor

Pro veřejný sektor je charakteristické, že v něm vystupují dva druhy aktérů (činitelů), a to aktéři státní správy a aktéři samosprávy. Jejich role je upravena zákony. K nim patří zejména tzv. kompetenční zákon[2], který upravuje působnosti vládních institucí (hlavně ministerstev), zákon o zřízení krajů[3] a zákon o obcích[4], které upravují fungování samosprávy.

Aktéři veřejného sektoru se rozhodují na základě tzv. veřejného zájmu. Obsah pojmu „veřejný zájem“ je normativní. Obecně se „veřejným zájmem“ rozumí takový zájem, který odpovídá potřebám společnosti (celku). Nalézt však v praxi jednoznačně přijímané kritérium, které by umožňovalo stanovit, co se rozumí „veřejným zájmem“, je velice obtížné. To je dáno jednak odlišným normativním pohledem na daný problém i různými ekonomickými a sociálními dopady na cílové skupiny.

Protože dotčené skupiny mohou mít odlišné zájmy na řešení problému, mohou při řešení veřejného problému vznikat různé postoje a názory na řešení. Tak například: je vyvlastnění pozemku soukromého vlastníka potřebného ke stavbě dálnice veřejným zájmem, nebo je to porušení základního práva občana na soukromé vlastnictví? Řešení tohoto problému je normativní. Ovlivňují ho tedy hodnoty, které sdílí rozhodovatel, respektive daným řešením dotčení aktéři. Z pohledu řidičů bude pravděpodobně taková investiční akce pokládána za „veřejný zájem“. Z pozice vlastníka pozemku bude spíše pojímána jako zasahování do vlastnických práv. Jiná skupina obyvatel bude spíše za „veřejný zájem“ považovat místo postavení dálnice výstavbu vodního kanálu.

Jedná se o typický rozhodovací problém, do jehož řešení v rámci veřejné volby zasahují aktéři veřejné volby – a to zejména politici. Pohled sociálně, liberálně či konzervativně orientovaných politiků na obsah „veřejného zájmu“ však může být odlišný. Je opravdu „veřejným zájmem“ vyvlastnit proti vůli vlastníka soukromý pozemek, nebo je ve veřejném zájmu v principu chránit jeho vlastnická práva?

Jak již z předchozí analýzy víme, jedná se o typický normativní problém, který v principu nemá pozitivní řešení. To však neznamená, že bychom se měli vzdávat ekonomické analýzy dopadů uvažovaných rozhodnutí. Součástí této analýzy je prozkoumání způsobů financování uvažovaných akcí. Každé rozhodnutí o realizaci veřejné aktivity totiž klade nároky na financování ze soustavy veřejných rozpočtů a na použití vzácných (omezených) zdrojů.

1.4Role aktérů veřejného sektoru z pohledu veřejných financí

Ve veřejném sektoru působí řada aktérů. „Aktéry“ rozumíme jednotlivé subjekty, jejichž rozhodnutí a činnosti mají dopad na realizaci veřejných politik a na jejich financování. Tito aktéři jsou dvojího druhu. Jednak jsou to jednotlivci, kteří mají příslušnými právními předpisy dány pravomoci k výkonu určitých (dané funkci ze zákona odpovídajících) činností. Jsou jimi například jednotliví ministři. Ti jsou správci příslušné kapitoly státního rozpočtu. Na úrovni samosprávy jsou těmito individuálními aktéry například starostové obcí nebo hejtmani krajů.

Ve veřejném sektoru působí i kolektivní (skupinoví) aktéři. Taktéž každý kolektivní aktér má příslušným právním předpisem stanoveny svoje pravomoci. Jimi jsou například parlament, vláda, zastupitelstvo krajů a obcí.

Parlament České republiky je zákonodárným orgánem. Projednává a schvaluje návrhy (převážně vládních) návrhů zákonů v trojím čtení. K nim patří i vládní návrh zákona o státním rozpočtu.

Vláda České republiky je exekutivním orgánem. Podává do Parlamentu k projednání vládní návrhy zákonů. Po schválení zákonů a zveřejnění ve Sbírce zákonů dané zákony nabývají účinnost. Vláda je parlamentu odpovědná za realizaci přijatých zákonů a za plnění přijatého vládního programu (cílů vládních politik). Cíle vládních politik jsou financovány z veřejných financí (státního rozpočtu).

Obdobnou roli sehrávají aktéři na úrovni samosprávy. Tak například zastupitelstvo je zákonodárným orgánem, který mimo jiné schvaluje příslušný rozpočet kraje či obce.

Významnou roli při realizaci cílů rozpočtové politiky mají jednotlivé ústřední orgány a z nich zejména ministerstva. Činnost ústředních orgánů státní správy je upravena kompetenčním zákonem. Jednotlivá ministerstva jsou odpovědná za realizaci jednotlivých veřejných politik (např. bezpečnostní, vzdělávací, zdravotní, sociální, zahraniční politiky). Ekonomové je taktéž označují pojmem „sektorové politiky“ (viz např. Rektořík a kol., 2008). Cíle těchto politik mohou být institucionalizovány ve formě výdajových programů, které jsou zařazeny do příslušného veřejného (v případě centrální vlády do státního) rozpočtu.

Klíčovou roli mezi ministerstvy (z hlediska veřejných financí) má Ministerstvo financí. To je odpovědné za realizaci rozpočtové politiky. Působnosti Ministerstva financí jsou stanoveny kompetenčním zákonem. V čele Ministerstva financí stojí ministr financí, který zároveň bývá i místopředsedou vlády. Ministr financí mimo jiné odpovídá za sestavení státního rozpočtu, za racionální ekonomické nakládání se zdroji a za vypracování státního závěrečného účtu. Ministerstvo financí rovněž metodicky vede ostatní rozpočtové kapitoly s ohledem na spravování veřejných financí.

Konec ukázky

Table of Contents

Tiráž

O autorech

Úvod

1. Pojem „veřejné finance“ jako teorie a praxe

1.1 Postavení „veřejných financí“ v systému věd

1.2 Normativní a nenormativní zkoumání ekonomických jevů ve veřejných financích

1.3 Vymezení pojmu „veřejný sektor“ a problém financování veřejných aktivit

1.4 Role aktérů veřejného sektoru z pohledu veřejných financí

2. Rozhodování o veřejných financích ve veřejné volbě

2.5 Použití většinových pravidel

3. Veřejné výdaje: druhy, faktory růstu, metody hodnocení veřejných výdajů

4. Veřejné zakázky a PPP projekty

5. Sociální zabezpečení – dávkový systém ČR

5.1 Sociální zabezpečení a jeho cíle

5.2 Dávkový systém v České republice

6. Veřejné příjmy, daně a daňový systém České republiky

6.1 Veřejné příjmy

6.3 Daňový systém ČR

7. Fiskální federalismus a hospodaření územních samospráv

7.3 Rozpočtové určení daní (RUD)

8. Fiskální a rozpočtová politika

8.1 Fiskální politika

8.2 Rozpočtová politika

9. Rozpočtový deficit a finanční řízení veřejného dluhu

9.1 Rozpočtový deficit

9.2 Finanční řízení veřejného dluhu