Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy

Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována ani šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

JUDr. Jaroslav Muroň

Zákon o státním podniku v praxi

Vydala Grada Publishing, a.s.

U Průhonu 22, 170 00  Praha 7

tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400

www.grada.cz

jako svou 6 512. publikaci

Realizace obálky Vojtěch Kočí

Sazba a zlom Antonín Plicka

Formát ePub Antonín Plicka

Odborná redaktorka Lenka Doležalová

Počet stran 184

První vydání, Praha 2017

Vytiskly Tiskárny Havlíčkův Brod, a.s.

© Grada Publishing, a.s., 2017

ISBN 978-80-271-9667-8 (ePub)

ISBN 978-80-271-9666-1 (pdf)

ISBN 978-80-271-0352-2 (print)

Úvodní slovo autora

Již dávno před listopadovou revolucí 1989 bylo zřejmé, že stát nemůže zůstat jediným pánem prakticky veškerého hmotného majetku a jediným organizátorem hospodářského života v zemi. Doktrína jednotného socialistického vlastnictví, která odmítala volný trh a zdravou konkurenci a která nedávala prostor pro iniciativu a vynalézavost lidí, zavedla naši zemi do ekonomické a společenské izolace. Rozhodujícími nástroji řízení národního hospodářství byly centrální plánování a politické direktivy. Hned v prvních porevolučních měsících byl přijat koncept ekonomické reformy, který samozřejmě a logicky obsahoval i demontáž vlastnického monopolu státu a návrat k soukromému vlastnictví hmotných statků a k soukromému podnikání. Bylo jasné, že má-li demokratizační proces úspěšně pokračovat a co nejvíce přiblížit naši zemi vyspělým západním demokraciím, bude nutné vypracovat a urychleně realizovat koncepci deetatizace a privatizace majetku státu, který byl soustředěn především ve státních podnicích a v dalších státních organizacích, jako byly peněžní ústavy, podniky zahraničního obchodu, různé příspěvkové nebo rozpočtové organizace apod. Proto jsem v roce 1990 přijal výzvu tehdejšího ministra pro privatizaci pana Tomáše Ježka a jako jeho náměstek a právník jsem více než dva roky intenzivně spolupracoval s dalšími odborníky na přípravě právních předpisů upravujících metody a mechanismy privatizace státních podniků a dalších státních organizací. Rozhodování o tom, které státní podniky budou zařazeny do privatizace, a které nikoli, svěřil zákon o privatizaci majetku státu do působnosti vlády. To samo o sobě znamená, že všechny státní podniky nemusely a ani neměly být zprivatizovány. Bylo třeba počítat s tím, že i nový demokratický stát bude muset plnit svoji podnikatelskou funkci, zejména v oblasti veřejného zájmu, a že nejvhodnějším nástrojem k plnění této funkce jsou podniky, které stát již vlastní nebo nově zakládá a kterým svěřuje do práva hospodařit svůj majetek.

Státní podnik, jako organizační forma právnické osoby zakládané státem od roku 1988, přestál proces privatizace majetku státu, který probíhal ve dvou masivních vlnách v devadesátých letech minulého století. Proces privatizace majetku státu, doplněný zmírněním následků některých majetkových křivd formou naturálních restitucí na základě zákonů přijatých zejména v letech 1990 a 1991, měl nesporně obrovský význam pro realizaci celkové ekonomické reformy, která probíhala po listopadové revoluci v roce 1989 v rámci demokratizace státu, zahrnující též přechod na tržní ekonomiku s pluralitou vlastnických forem a vztahů. Tento proces měl nesporně výrazný blahodárný vliv na českou ekonomiku, na její transformaci, na vytváření tržního prostředí a na znovuobnovení soukromého vlastnictví hmotných statků. Zcela opačně však tento proces působil na státní podniky, které do té doby představovaly prakticky jediný a výlučný typ organizací, jejichž prostřednictvím socialistický stát naplňoval svoji podnikatelskou funkci. Majetek téměř všech státních podniků, bez ohledu na jejich velikost a význam, byl postupně vkládán do nově zakládaných obchodních společností, nebo byl převáděn do vlastnictví soukromých právnických nebo fyzických osob. Státní podniky, jejichž veškerý majetek byl privatizován jednorázovým vložením do obchodních společností, byly zrušeny bez likvidace a zároveň byly vymazány z obchodního rejstříku. Další státní podniky byly rušeny postupně, a buď byly slučovány s jinými, tzv. zbytkovými státními podniky, nebo byly uvedeny do likvidace, která v řadě případů probíhá až do současnosti.

V té době byla činnost státních podniků, jejich ředitelů a dalších vedoucích zaměstnanců primárně orientována a soustředěna na přípravu majetku podniků k privatizaci, a nikoli již na plnění hospodářských úkolů těchto státních organizací. Mnozí vrcholoví manažeři státních podniků se tehdy sami podíleli na přípravě privatizačních projektů a na vyhledávání strategických investorů nebo obchodních partnerů s cílem zajistit plynulý přechod podnikatelské činnosti a její rozvoj v podmínkách nových podnikatelských subjektů, které se stanou nabyvateli privatizovaného majetku. Tato významná a silně exponovaná oblast každodenního života tehdejších státních podniků se neřídila zákonem o státním podniku. I když ředitelé a ostatní zaměstnanci byli vázáni platným zákonem o státním podniku, byla jejich pozornost upjata především na aplikaci právních předpisů o privatizaci majetku státu. Šlo samozřejmě o právní normy odlišné od zákona o státním podniku, které upravovaly vybrané a přípustné metody privatizace, obsah privatizačních projektů a postup při jejich přípravě, schvalování a realizaci privatizačních projektů, přechod práv a závazků včetně práv a závazků z pracovně právních vztahů na nabyvatele privatizovaného majetku, a v neposlední řadě také kompetence a úkoly příslušných orgánů státu v procesu privatizace.

Jsem přesvědčen, že se nedopouštím historického omylu, když na tomto místě učiním závěr, že v souvislosti s procesem privatizace majetku státu pozbyl zákon o státním podniku na přechodnou, i když poměrně dlouhou dobu, svůj společenský a ekonomický význam a že jeho normativní úloha byla v praxi výrazně oslabena. Toto přechodné období však již pominulo a léta 2014–2016 byla poznamenána úvahami o dalším osudu státního podniku jako součásti organizační struktury státu a o právní úpravě postavení a činnosti státních podniků v současných podmínkách hospodářského rozvoje. Tyto úvahy vycházely z následujících skutečností:

–masivní privatizační vlny nezasáhly úplně všechny státní podniky, některé z nich zůstaly zcela nebo z významné části zachovány s ekonomickým potenciálem, který jim umožňoval další fungování v rámci nově vytvářené struktury vlastnických vztahů a rozvíjejícího se tržního hospodářství,

–vedle nově zakládaných obchodních společností s rozhodující nebo se 100% majetkovou účastí státu byly v rámci některých hospodářských resortů, i když pouze ojediněle, zakládány i nové státní podniky,

–postupně jsou „znovuobjevovány“ a zdůrazňovány přednosti státních podniků jako efektivního nástroje pro praktickou realizaci vlastnické politiky státu; stát může tyto právnické osoby snadno ovládat, řídit a kontrolovat a může jim přímo ukládat úkoly k naplňování své hospodářské politiky,

–v praxi nastávají situace, kdy zřizovatelé organizačních složek státu nebo státních příspěvkových organizací, jejichž činnost v sobě zahrnuje prvky podnikání, uvažují o přeměně právní formy těchto organizačních složek a organizací na právní formu státního podniku.

Všechny výše uvedené skutečnosti vyvolaly potřebu zásadní revize dosavadní právní úpravy postavení a činnosti státních podniků. Proto Ministerstvo průmyslu a obchodu, do jehož působnosti tato právní úprava spadá, vypracovalo v roce 2014 podrobnou analýzu fungování existujících státních podniků včetně analýzy právního rámce, ve kterém se tyto právnické osoby pohybují. Analýza vyústila v závěry, že dosavadní právní úprava je již překonána, že dostatečně nereaguje na zásadní změny v oblasti občanského a korporativního práva, ke kterým došlo s účinností k 1. lednu 2014, že jednotlivá ustanovení zákona o státním podniku nejsou dostatečně přesná a vzájemně provázaná a že zákon neobsahuje dostatek účinných nástrojů, kterými by bylo možné efektivně předcházet a zabránit vzniku negativních jevů, které jsou kontrolními mechanismy v činnosti státních podniků zjišťovány a které postihují zejména oblast hospodaření a nakládání s majetkem státu. V roce 2015 byla vytvořena meziresortní komise, která v souladu s výsledky provedené analýzy a na základě celé řady dalších návrhů a podnětů připravila návrh zásadní a poměrně rozsáhlé novely zákona o státním podniku. Tato novela obsažená v zákoně č. 253/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, byla Parlamentem České republiky schválena dne 14. 7. 2016 a zákon č. 253/2016 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 1. 2017. Jako právní poradce Ministerstva průmyslu a obchodu jsem se zúčastnil legislativních prací na přípravě novely zákona o státním podniku, a proto si dovoluji předložit čtenářům tuto publikaci.

Státní podnik jako specifická právní forma právnické osoby přečkal bouřlivé období zásadních společenských a ekonomických změn. Státní podniky i nadále existují a fungují a v budoucnu mohou být zakládány a uváděny do života na kvalitativně lepším právním základě.

Předmluva významného ekonoma

Kniha JUDr. Jaroslava Muroně je mimořádné dílo ve dvou smyslech. Za prvé ho psal autor dokonale obeznámený s teorií a praxí postavení podniků v moderní době a za druhé se autor osobně a rozhodujícím způsobem podílel na konkrétní podobě postavení a činnosti nejen státních podniků, nýbrž podniků obecně v porevoluční praxi.

Kniha podrobně rozebírá všechny významné pojmy, které se k tématu váží, tedy kmenové jmění podniku, majetek a jmění podniku, určený majetek podniku, nájem a pacht nemovitého majetku a majetková účast státního podniku v jiné právnické osobě. Podrobně popisuje založení a vznik státního podniku, zrušení státního podniku, přeměnu státního podniku a jeho likvidaci. Své odborné znalosti a zkušenosti využívá při analýze funkce zakladatele státního podniku a jeho vztahu ke státnímu podniku a jeho orgánům, práv a povinností státního podniku a všech způsobů nakládání s majetkem podniku. Stranou nezůstávají ani některá témata, která úzce souvisejí s právní úpravou postavení a činnosti státních podniků a jejím historickým vývojem, jako je charakteristika zákona č.111/1990 Sb., činnost státních podniků v období ekonomické transformace po roce 1990 a právní důsledky konce platnosti zákona č. 111/1990 Sb.

Shodně s autorem knihy se i já domnívám, že státní podniky mají i do budoucna svůj význam a že i v budoucnu musí tvořit významnou součást organizační struktury státu. Je proto dobře, že se i naše legislativní orgány problematikou postavení a činnosti státních podniků intenzivně zabývaly a že naposled přijatá novela zákona o státním podniku z roku 2016 výrazně posílila kvalitu a význam této právní úpravy pro současnou etapu hospodářského vývoje.

Doc. Ing. Tomáš Ježek, CSc.

bývalý ministr pro privatizaci

vysokoškolský pedagog

Předmluva vrcholového manažera státního podniku

Publikace se zabývá problematikou, která sice není příliš populární a všeobecně známá, nicméně je velice zajímavá. Pro mnoho čtenářů může být překvapením, kolik státních podniků v České republice existuje a jak širokou škálu činností dosud vykonávají. Proto lze sepsání takové publikace jen uvítat.

Z textu je patrné, že autor je s problematikou státních podniků velice dobře obeznámen. Přehledně a logicky popisuje všechny atributy, které státní podniky charakterizují, a přesvědčivě zdůvodňuje potřebu novely zákona o státním podniku. Postupuje logicky od historie vzniku státních podniků přes jejich definici, vznik, změny až po jejich zrušení a likvidaci. Podrobně popisuje činnost statutárních orgánů státního podniku a velkou pozornost věnuje nakládání s majetkem podniku, kde v minulosti vinou nedokonalé právní úpravy docházelo k řadě nežádoucích jevů.

Pro podporu teoretických výkladů používá i příklady z praxe (například výklad právního nástupnictví státního podniku Palivový kombinát Ústí), což publikaci oživuje. Zajímavou pasáží publikace, kterou jistě čtenář ocení, protože nejde o informaci všeobecně známou, je kapitola věnovaná národnímu podniku Budvar.

Přínosem je i seznam všech státních podniků v příloze, ze kterého si čtenář může vytvořit jasnou představu o činnosti existujících státních podniků.

Publikace podle mého názoru ukazuje, že existence státních podniků je v současných podmínkách jednoznačně potřebná a státní podniky mají proto své nezastupitelné místo ve struktuře právnických osob, působících v rámci právního řádu České republiky.

Ing. Igor Němec

náměstek ředitele pro oblast zahlazování následků hornické činnosti

člen dozorčí rady Palivový kombinát Ústí, s. p.

Předmluva vysokého úředníka Ministerstva průmyslu a obchodu

Čtenáři se po řadě let dostává do rukou nanejvýš potřebný výklad instituce státního podniku, který byl, pokud je mi známo, dlouhou dobu na okraji zájmu veřejnosti, akademickou nevyjímaje. Přichází zdánlivě překvapivě z pera spoluautora privatizačních a restitučních právních předpisů, jejichž aplikace vedla k zániku většiny státních podniků v procesu transformace české ekonomiky v devadesátých letech minulého století. Ač tyto předpisy nikdy nesměřovaly k plošné a úplné likvidaci státního vlastnictví, a tedy ani k plné likvidaci, resp. zániku organizačně právní formy výkonu vlastnických práv státu mj. prostřednictvím státních podniků, transformační euforie i následující setrvačnost ve víře v univerzální využitelnost obchodních společností pro potřeby zajišťování podnikatelských funkcí státu, ale i k uspokojování celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů bez výrazné akcentace dosahování zisku. Praxe prokázala, že zejména realizace veřejně prospěšné složky podnikatelské činnosti státu je mnohdy velmi obtížná, ba právně nemožná prostřednictvím obchodních společností s majetkovou účastí státu. Rovněž mnohdy argumentovaná možnost nahrazení role státních podniků tzv. organizačními složkami státu bez právní subjektivity, ev. příspěvkovými organizacemi však není řešením.

Autor publikace srozumitelně objasňuje důvody, proč tomu tak je. Tento, po letech zřejmě první, počin v odlišení subjektů působících na trhu s důrazem na specifika státního podniku, považuji za velmi přínosný, neboť veřejností, médii, ale i politickými reprezentacemi tyto odlišnosti vnímány dostatečně nejsou nebo nebyly. Naopak, obchodní společnosti s majetkovou účastí státu jsou mnohdy považovány za nepříliš autonomní a svéprávné, kde stát ingeruje ve všech otázkách jejich činnosti, a státní podniky jsou pak považovány za subjekty s nimi totožné, jen někdy s odlišným označením. Dalším rozšířeným omylem je ovšem i postoj ke státním podnikům jako k organizačním složkám státu popírajícím právní osobnost podniků tendující k plné podřízenosti rozhodovacích procesů podniku příslušným úřednickým aparátům ministerstev.

Mohu-li mluvit za autora, hádám, že rozhodujícím impulsem pro sepsání této publikace byla pro něj poměrně rozsáhlá novela zákona o státním podniku, účinná od ledna 2017, na níž se významně podílel. Přispěla k precizaci postavení státního podniku jak mezi dalšími podnikateli a soutěžiteli na trhu v prostředí novelizovaného občanského a korporativního práva, tak k objasnění postavení podniků ve struktuře státních organizací, které hospodaří s majetkem státu.

Je jen logické a prospěšné, že zmíněná novela zákona o státním podniku, obsažená v zákoně č. 253/2016 Sb., bude provázena doplňujícím výkladem, který tato publikace obsahuje. Jako člověk, který většinu profesního života zasvětil povinnostem státního úředníka při nakládání s majetkem státu, mám z této publikace upřímnou radost a věřím, že bude nepochybně přínosem i pro řadu mých kolegyň a kolegů ve státní správě.

JUDr. Igor Fojtík

ředitel odboru zakladatelských činností a majetkových účastí

Ministerstvo průmyslu a obchodu

ČÁST I.

Vývoj státních podniků po roce 1990 a význam novelizace zákona o státním podniku z roku 2016 pro upevnění a zkvalitnění postavení těchto právnických osob v organizační struktuře státu

1.Hospodářská reforma po roce 1989 a její dopad na státní podniky

První státní podniky byly v České republice zakládány již v období socialismu, a to na základě zákona č. 88/1988 Sb., o státním podniku. Státní podniky tehdy postupně nahrazovaly státní hospodářské organizace, upravené zákonem č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, a jejich základní ekonomický a právní význam spočíval v tom, že byly zakládány jako samostatné právní subjekty, které provozovaly svoji podnikatelskou činnost svým jménem a na svoji odpovědnost. Právní úprava státních podniků v podmínkách české ekonomiky byla vyvolána tehdejšími změnami v politice socialistických států, označované jako přestavba společnosti. Formální právní subjektivita státních podniků měla vyvolávat zdání relativní samostatnosti a nezávislosti těchto subjektů na socialistickém státu. Účel zákona o státním podniku byl formulován tak, že se upravují postavení, právní poměry a zásady činnosti státního podniku jako základního článku národního hospodářství. Státní podnik je definován jako socialistická organizace, jejímž hlavním společenským posláním je svou podnikatelskou činností účelně a hospodárně uspokojovat potřeby socialistické společnosti; v souladu s tímto posláním podnik zabezpečuje svůj hospodářský rozvoj a v závislosti na výsledcích hospodaření sociální rozvoj svého pracovního kolektivu. Podnik je socialistickým výrobcem zboží (výrobky, práce, služby); svou činnost provozuje samostatně na základě státního plánu hospodářského a sociálního rozvoje, úplného „chozrasčotu“ a socialistické samosprávy. Zakladatelem státního podniku mohl být ústřední orgán státní správy nebo národní výbor s tím, že tyto orgány státní správy vykonávaly vůči státním podnikům nejen funkci zakladatele, ale současně i funkci hospodářského řízení v souladu s centrálním plánováním hospodářské činnosti socialistického státu. Ve skutečnosti šlo stále o socialistické organizace tvořící nedílnou součást socialistického způsobu hospodaření podléhajícího centrálnímu řízení a založeného na socialistickém společenském vlastnictví výrobních prostředků.

Zásadní politické a společenské změny, ke kterým došlo v roce 1989, vyvolaly nutnost přehodnotit postavení a funkci státních podniků, které nový demokratický stát od předchozího socialistického státu převzal. Byl přijat nový zákon č. 111/1990 Sb., o státním podniku, který již státní podniky definoval jako samostatné právnické osoby hospodařící s majetkem státu. Podnik je tímto zákonem definován jako výrobce zboží (výrobky, práce a služby), který svou podnikatelskou činnost provozuje samostatně na základě hospodaření na vlastní účet; přitom na sebe bere přiměřené hospodářské riziko. Zákonem tak byly vytvořeny předpoklady k tomu, aby státní podniky mohly fungovat v podmínkách tržní ekonomiky a aby mohly provozovat svoji podnikatelskou činnost v konkurenčním prostředí s dalšími podnikatelskými subjekty, zejména s nově zakládanými obchodními společnostmi, transformovanými družstvy a dalšími podnikateli. Převážná většina státních podniků založených podle zákona č. 111/1990 Sb. prošla v devadesátých letech minulého století procesem privatizace a jejich majetek byl převeden do rukou soukromých právnických a fyzických osob. Přesto však v závěru procesu privatizace zůstaly některé státní podniky zachovány a po různých organizačních změnách fungovaly až do doby, kdy byly uvedeny do likvidace. Na skutečnost, že určitá část státních podniků bude fungovat i v budoucnu, reagoval stát přijetím zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, kterým státní podniky definoval jako standardní podnikatelské subjekty, působící v ekonomickém prostředí s přirozenou pluralitou vlastnických forem. Podle přechodných ustanovení tohoto zákona (§ 20) byly funkční státní podniky, založené podle zákona č. 111/1990 Sb., přizpůsobeny právním poměrům zákona č. 77/1997 Sb. a považují se za založené podle tohoto zákona. Současně byly nově přijatým zákonem vytvořeny právní předpoklady k tomu, aby jednotlivá ministerstva mohla jménem státu zakládat i nové státní podniky, a to za účelem uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů. V současné době tedy působí v rámci české ekonomiky řada státních podniků založených příslušnými ministerstvy, popřípadě zákonem, které plní významnou funkci při plnění úkolů hospodářské politiky státu.

Po listopadové revoluci 1989 převzal nově konstituovaný demokratický stát ekonomickou soustavu socialistického státu založenou na socialistickém společenském vlastnictví, tedy zejména na státním vlastnictví výrobních prostředků a dalších majetkových hodnot. V rámci celkové demokratizace života společnosti byl v roce 1990 vypracován projekt transformace ekonomiky, jehož cílem bylo mimo jiné zrovnoprávnění všech forem vlastnictví a vytvoření základních předpokladů pro rozvoj standardního tržního hospodářství založeného na svobodné soutěži a konkurenci. Zrovnoprávnění všech forem vlastnictví, a zejména obnovení a posílení soukromého vlastnictví vyžadovaly deetatizaci a privatizaci majetku státu pro vytvoření materiální základny jiných forem vlastnictví, zejména vlastnictví soukromého. V roce 1991 byly přijaty zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, který stanovil obecná pravidla procesu privatizace včetně privatizace kupónové, a zákon č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, kterým byl založen Fond národního majetku jako nejvýznamnější transformační instituce. Fond národního majetku na základě schválených privatizačních projektů a v souladu s rozhodnutími o privatizaci vydávanými příslušnými orgány státu podle zákona č. 92/1991 Sb. realizoval schválené privatizační projekty a majetek státu postupně převáděl do vlastnictví soukromoprávních subjektů. Zákonem č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku) byl Fond národního majetku zrušen a jeho působnost přešla na Ministerstvo financí, v jehož rukou se tak soustředila jak přípravná, tak i realizační fáze privatizačního procesu. Intenzita privatizačního procesu však již od této doby výrazně klesala.

Table of Contents

Úvodní slovo autora

Předmluva významného ekonoma

Předmluva vrcholového manažera státního podniku

Předmluva vysokého úředníka Ministerstva průmyslu a obchodu

ČÁST I.

Vývoj státních podniků po roce 1990 a význam novelizace zákona o státním podniku z roku 2016 pro upevnění a zkvalitnění postavení těchto právnických osob v organizační struktuře státu

1. Hospodářská reforma po roce 1989 a její dopad na státní podniky

5. Státní podnik jako samostatný subjekt a jeho vztah k majetku státu

6. Založení a vznik státního podniku

7. Zrušení státního podniku a přeměna státního podniku

8. Likvidace státního podniku a zánik státního podniku

9. Orgány státního podniku

10. Zakladatel státního podniku

11. Právní subjektivita státního podniku, jeho práva a povinnosti

12. Nakládání s majetkem podniku

13. Státní podniky vzniklé podle zákona č. 111/1990 Sb.

14. Správa železniční dopravní cesty jako jiná státní organizace podnikatelského charakteru

Přílohy