Vzor citace: MOLEK, P. Politická práva. Praha: Wolters Kluwer, 2014. 616 s.

Ukážky z elektronickej knihy

© JUDr. Mgr. Pavel Molek, Ph.D., LL.M., 2014

Recenzenti: JUDr. David Kosař, Ph.D., LL.M, J.S.D.,

JUDr. Kateřina Šimáčková, Ph.D.,

Mgr. et Mgr. Ľubomír Majerčík, LL.M.

ISBN 978-80-7478-502-3 (brož.)

ISBN 978-80-7478-575-7 (e-pub)

Věnováno Kristýnce

Předmluva

Nebudu asi daleko od pravdy, pokud uvedu, že jedním z podstatných rysů dneška je všeobecný nezájem o politiku. Lidé vnitřně necítí potřebu politické angažovanosti, a to zejména v její institucionalizované podobě. Politické strany jsou společností vnímány jen jako útočiště kariéristů, korupčníků či přinejmenším podivínů, k volbám chodí malé procento oprávněných voličů, spolkový život skomírá a svoboda projevu se stále více redukuje na bezobsažné výkřiky na facebooku či blozích. Řada středoškoláků a vysokoškoláků nedokáže vyjmenovat žádného člena vlády, shromažďovací právo je bohorovně přenecháváno extremistům na obou pólech politického spektra a soustavná „blbá nálada“ je brána jako nezměnitelný fakt. Jak trefně vyjádřil již Karel Čapek, „většina politických ideálů vyjadřuje naše očekávání toho, co má kdesi nahoře udělat vláda nebo parlament, ale celkem velmi slabou představu toho, co máme tady dole dělat my“.

Přitom člověk je již od dob Aristotela bytostí politickou a jeho veřejná angažovanost je velmi důležitá a pro demokratický systém nepostradatelná. Představa, že když budeme žít jen svůj soukromý život a nebudeme se starat o to, co se děje v našem vzdálenějším okolí, nemůže se vlastně nic až tak hrozného stát, je proto velmi naivní a krátkozraká.

Jak totiž řekl v hojně citovaném výroku německý teolog, luteránský pastor a jeden z nejznámějších protestantských odpůrců nacismu Martin Niemöller, „když přišli nacisté pro komunisty, mlčel jsem – nebyl jsem přece komunista. Když zavírali sociální demokraty, mlčel jsem – nebyl jsem přece sociální demokrat. Když přišli pro odboráře, mlčel jsem – nebyl jsem přece odborář. Když přišli pro mě, nebyl už nikdo, kdo by se mohl ozvat.“

Možná i proto je moc dobře, že zrovna nyní vychází kniha Pavla Molka, která vystavuje politická práva do středu naší pozornosti. Měli bychom si totiž připomenout, že právě politická práva byla hlavním požadavkem lidí demonstrujících a stávkujících v listopadu 1989 (vzpomeňme jen hesla typu „Konec vlády jedné strany!“, „Svobodné volby!“ a další), a nikoliv náhodou se proto první legislativní změny na jaře 1990 týkaly práva shromažďovacího, sdružovacího, petičního a volebního. Dnes bereme existenci těchto práv možná až jako příliš samozřejmou věc, necháváme je ležet ladem, velmi málo je využíváme a často je přenecháváme těm, kteří představují reálné ohrožení pro celý demokratický systém.

Politická práva přitom patří k právům, která vyžadují aktivní přístup jejich nositele. Svobodu projevu, shromažďovací právo či právo sdružovací totiž můžeme využít jen tím, že je aktivně vykonáme. Napíšeme článek do novin, uspořádáme shromáždění anebo vstoupíme do spolku či politické strany. Smyslem těchto práv je usilovat o dosažení nějakého konkrétního cíle: ať už tím cílem bude ochrana některých zájmů, prosazení politického programu, či „jen“ zachování současného stavu.

Je samozřejmě otázka, zda se dosažení tohoto cíle podaří, či nikoliv. Jak nicméně trefně poznamenal G. Chesterton, „nikdy nelze bojovat na vítězné straně; nejdříve musíme za něco bojovat, a teprve potom zjistíme, která strana zvítězila“. Právě o to jde především. Uvědomit si, k čemu mohou politická práva sloužit, a aktivně je využívat pro dobré věci. Myslím si, že kniha Pavla Molka může velmi pomoci ke správnému pochopení a používání politických práv. Mohu ji proto doporučit, a to zdaleka nejen studentům práv či politické vědy anebo zapáleným konstitucionalistům, nýbrž i lidem působícím v občanské společnosti a v neposlední řadě i všem, kteří jsou v politice aktivní anebo se na tuto dráhu připravují. Protože koneckonců jen se znalostí prostředků lze usilovat o dosažení cíle, a třeba nakonec společně s Chestertonem zjistíme, že jsme přece jen vyhráli. Jak s oblibou a s potutelným úsměvem říkával Václav Havel v pozdějších letech svého úřadování v prezidentské funkci, pravda a láska musí zvítězit nad lží a nenávistí. Aspoň někdy.

K napsání této obsáhlé monografie je Pavel Molek nepochybně povolán. Kromě toho, že úspěšně absolvoval studium práv a politické vědy a ústavní právo a politologii přednáší nejen v České republice, nýbrž i na pravidelných turné v zahraničí; řadu let také pracoval na Nejvyšším správním soudu, který právě politická práva vykládá a aplikuje, a v současnosti působí na Ústavním soudu, jehož význam v oblasti interpretace politických práv je velezásadní. Zmíněné skutečnosti dávají čtenáři záruku toho, že předložená kniha je odborně fundovaná, psaná pečlivě a informačně přínosná.

Rád bych na Pavla Molka prozradil, že jako student řadu let prováděl turisty na zámku v Třeboni. Zmiňuji to proto, že tato průvodcovská činnost se Pavlu Molkovi zaryla hluboko pod kůži a ku prospěchu věci ji využívá i ve svojí akademické kariéře. Ani knihu o politických právech proto nepsal tak, jak pohříchu často činí jeho někteří akademičtí kolegové: suchopárně, mdle, bez vlastního (třeba i kontroverzního) názoru a hodnocení. Texty Pavla Molka jsou mimořádně čtivé. Čtenáře nepoučuje, nesnaží se mu imponovat znalostmi a nezneužívá svoji odbornost k tomu, aby v něm vyvolával pocit méněcennosti.

Pavel Molek vypráví příběhy. Dokáže čtenáře strhnout a ponořit jej do děje tak, že po jeho opětovném vynoření z něj se dobře orientuje a zná nejen potřebné věcné informace, nýbrž dokáže si velmi názorně představit problémy, které za fasádou právní úpravy číhají, získá představu, jak je rozumně řešit, a ještě k tomu se pobaví a nezřídka i zasměje. V tomto ohledu je Pavel Molek velmi originální. Prostě, je opět průvodcem čtenáře po krásném zámku a svůj výklad sice provádí velmi systematicky a pečlivě, nicméně zábavně. Prozradí nám historii zámku (původ jednotlivých politických práv), ukáže nám zajímavé architektonické prvky stavby (popis relevantní právní úpravy), seznámí nás s detaily interiéru (judikatura) a povykládá, jak se tehdy žilo (příběhy, na nichž se tato judikatura vytvářela). Turista-čtenář tak z prohlídky odchází maximálně spokojen, jelikož je nasycen jeho odborný zájem a navíc se i pobaví.

Všem čtenářům proto přeji krásnou prohlídku a nepochybuji, že po jejím absolvování nikdo nebude litovat peněz zaplacených za vstupenku.

Vojtěch Šimíček

1. Úvod

Otevíráte knihu rozebírající ochranu politických práv. Ta lze definičně chápat jako „projev aktivity člověka ve společnosti organizované ve stát“.[1] Na rozdíl od základních práv, která budou rozebrána v dalším dílu série knih o lidských právech a jejichž existence dává smysl v jakékoli podobě mezilidské interakce, nikoli nutně ve státně či jinak organizované společnosti (ostatně v hobbesovském[2] a lockeovském[3] pojetí je samo ustavení státu teprve důsledkem snahy o ochranu základních práv, zejména práva na život, svobodu a majetek[4]); politická práva obecně předpokládají existenci státu. Pro ně platí víc než pro ostatní práva Hobbesovo tvrzení, že „kde není veřejná moc, tam není ani právo, ani nespravedlnost“.[5] Pro některá práva, například pro svobodu projevu, nicméně představuje jejich zaměření vůči státu a obci tvořené spoluobčany pouze jednu z možností, kromě níž je představitelná a často realizovaná i řada jiných podob daného práva (v případě svobody projevu klasifikovatelných jako projev umělecký či komerční, jak bude rozebráno v podkapitole 2.2). Totéž platí u práva sdružovacího, neboť jen menšina sdružení (typicky politické strany a hnutí) mají politický cíl, drtivá většina však slouží k apolitické seberealizaci jednotlivců (všechny možné druhy spolků, církví a podobně).

Politická práva tak nejsou výhradně „politická“ ve smyslu „týkající se politiky“, ale spíše ve smyslu aristotelovského „zóon polítikon“, tedy pohledem vnímání člověka jako tvora přirozeně uzpůsobeného životu ve společenství: v obci či ve státě, zkrátka ve společenství. Politická práva pak můžeme vnímat jako práva umožňující mu interakci s ostatními členy společenství, například tím, že s nimi komunikuje svými projevy, že se s nimi dočasně shromažďuje či trvaleji sdružuje, a samozřejmě i tím, že se podílí (peticemi či volbami) na správě veřejných věcí či se zasadí formou občanského odporu o ochranu demokracie, je-li ohroženo její fungování. Tato interakce nicméně, jak řečeno výše, nemusí být nutně vázaná na stát či „politická“ v užším slova smyslu (tedy zaměřená ke správě věcí veřejných).

Právě pro onu definičně danou navázanost politických práv na existenci státu je nutno při jejich rozboru v kontextu konkrétního státu vycházet ze základních charakteristik provázejících formu daného státu, zejména jeho státního režimu, tedy nastavení vztahu mezi jednotlivcem a státem. V případě České republiky, z jejíž perspektivy (byť ne výhradně české či omezeně české) bude vycházet i naše kniha, je toto nastavení obsaženo zejména v úvodních ustanoveních Ústavy ČR, tedy především v jejích článcích 1, 2, 5 a 6, a dále v článku 22 Listiny základních práv a svobod. [6]

Rozbor uvedených článků samozřejmě není předmětem naší knihy, avšak vzhledem k tomu, že právě ony obsahují zásady, které jsou určující pro výkon politických práv v ČR, zasluhují si právě zde, v úvodu, alespoň krátkou zmínku. Článek 1 odst. 1 Ústavy zakotvuje, že „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana“. Již v něm je tedy obsažena úcta k právům a svobodám, včetně práv a svobod politických, stejně jako vnitřní napětí obsažené v pojmu demokratického právního státu.

V něm demokracie znamená v prvé řadě vládu většiny, kromě dalších znaků, kterými jsou vláda (suverenita) lidu, zakotvená v čl. 2 odst. 1 Ústavy; vláda pro lid (sloužící všem občanům) dle čl. 2 odst. 3; vláda lidem (ať už volbami, nebo přímo) dle čl. 2 odst. 1; zásada plurality dle čl. 5; ochrana menšin dle čl. 6; vyloučení násilné vlády a princip konsenzu o základních principech dle čl. 9 odst. 2; ideologická a náboženská neutralita dle čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; rovnost členů společnosti dle čl. 1 Listiny; svoboda společnosti a rozhodujících dle čl. 21 odst. 1 Listiny; a vláda na čas dle čl. 21 odst. 2 Listiny. Dnes je již podle Evropského soudu pro lidská práva demokracie (spolu s právním státem) dokonce součástí „evropského veřejného pořádku“: „Demokracie bez jakýchkoli pochyb představuje základní prvek ‚evropského veřejného pořádku‘ (…) To vyplývá v prvé řadě z preambule Úmluvy, která zakotvuje velmi jasné pouto mezi Úmluvou a demokracií, když prohlašuje, že ochrana a další rozvoj lidských práv a základních svobod spočívají na jedné straně na účinné politické demokracii a na druhé straně na společném pojetí a dodržování lidských práv. (…) Táž preambule pak uvádí, že evropské státy mají společné dědictví politických tradic, ideálů, svobody a výsadního postavení práva a právního státu.“[7]

Právní stát pak znamená především dodržování pravidel. Po druhé světové válce je tento požadavek v západních společnostech přeformulován na požadavek materiálního právního státu. Pojem materiálního právního státu souhrnně vymezuje Eliška Wagnerová v komentáři k Listině základních práv a svobod: „Materiální právní stát můžeme tedy obecně definovat jako stát, v němž je jednání orgánů veřejné moci podřízeno ústavně-konformním zákonům tak, aby byl jednotlivcům nadaným základními právy garantován respekt k nim a jejich ochrana a veřejné moci byly stanoveny hranice pro její výkon. Výkon oprávnění a kompetencí orgány veřejné moci představuje službu občanům, usiluje o nalezení spravedlivých řešení, akty zákonodárné a výkonné moci podléhají soudní kontrole. Stát usiluje o nastolení a udržení spravedlnosti v materiálním smyslu. Jinými slovy v materiálním právním státu platí, že kromě prosté vázanosti státní moci právními pravidly (charakteristika formálního právního státu jako nižšího stupně právní státnosti) je třeba stanovit i určité požadavky na obsah těchto právních pravidel. Ke slovu se dostávají představy o demokracii, o spravedlnosti. Ty pak spoluurčují či spoluvymezují prostor jak pro tvorbu, tak pro aplikaci právních norem. Ideu spravedlnosti v první řadě ztělesňují představy o jednotlivci jako důstojné lidské bytosti, rovné v právech se všemi ostatními osobami. Tak se dostávají ke slovu základní práva, která přímo vyvíjejí nároky na obsah právních norem, jakož i na jejich aplikaci.“[8]

V nálezu ze dne 13. 4. 2004 sp. zn. I. ÚS 43/04 byl význam materiálního právního státu pro ochranu autonomie jednotlivce vymezen Ústavním soudem následovně: „Svobodná sféra jednotlivce a její bezprostřední ústavní garance v podobě vymahatelného subjektivního práva jsou totiž conditiones sine qua non materiálního právního státu, který je vystavěn na úctě k základním právům jednotlivce. Právo na respektování autonomní a svobodné sféry jednotlivce působí vlastně jako konstanta vytčená před závorkou, v níž se ocitají jednotlivá specifikovaná základní práva pozitivně právně formulovaná v reakci na jejich masové porušování autoritativními či totalitními režimy. Potřeba formulace dílčích základních práv byla totiž vždy historicky podmíněna reakcí na masové porušování té které oblasti svobody jednotlivce, z níž vyvstalo konkrétní základní právo.“

Na občasnou rozpornost požadavku demokracie a (materiálního) právního státu (respektive liberálního státu, účinně garantujícího osobní svobody) upozorňuje např. Fareed Zakaria, podle nějž „podstatou ústavního liberalismu je moc omezit; smyslem demokracie je její koncentrace a použití“.[9] Na úzkou propojenost, ale i občasnou protichůdnost, principů demokracie a právního státu jako hodnotových základů našeho státu, který se projevuje i v politických právech, ostatně narazil i Ústavní soud, a to hned ve svém historicky prvním nálezu:[10] „Ať jsou zákony státu jakékoli, ve státě, který se označuje za demokratický a proklamuje princip svrchovanosti lidu, nemůže být žádný jiný režim legitimní než režim demokratický. Jakýkoli mocenský monopol vylučuje ze sebe sama demokratickou legitimitu. Východiskem naší ústavy je materiálně-racionální pojetí legitimity a právního státu. V systému demokratického ústavního státu a fungující demokracie ztělesňuje legalita nepochybně svým způsobem i legitimitu režimu, není však s ní zcela zaměnitelná. Tím méně pak lze redukovat legitimitu na formální legalitu normativně-právní úpravy v takovém režimu, v němž jen málokdo nevěděl, že volby nejsou volbami, strany nejsou stranami, demokracie není demokracií a právo není právem – přinejmenším ve smyslu právního státu, protože aplikace práva byla politicky schizofrenní, rozštěpená všude tam, kde vstupoval do hry politický zájem vládnoucích.“

V článku 2 Ústavy[11] pak nacházíme zdroje, základní způsoby výkonu a limity státní moci a aspekty fungování demokratické společnosti v čele s primátem jednotlivce nad státem. Jím se blíže zabýval ÚS například v nálezu ze dne 13. 4. 2004 sp. zn. I. ÚS 43/04: „Autonomie vůle a svobodného individuálního jednání je na úrovni ústavní garantována čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Závěry, které již Ústavní soud v minulosti použil k aplikaci čl. 2 odst. 2 Listiny (…), lze analogicky a contrario vztáhnout také na čl. 2 odst. 3 Listiny. To jest, čl. 2 odst. 3 Listiny je třeba chápat ve dvojím smyslu. Ve své první dimenzi představuje strukturální princip, podle něhož lze státní moc vůči jednotlivci a jeho autonomní sféře (včetně autonomních projevů volních) uplatňovat pouze v případech, kdy jednání jednotlivce porušuje výslovně formulovaný zákaz upravený zákonem. Také takový zákaz však musí reflektovat toliko požadavek, spočívající v zabránění jednotlivci v zásazích do práv třetích osob a v prosazení veřejného zájmu, je-li legitimní a proporcionální takovému omezení autonomního jednání jednotlivce. Takový princip je pak třeba chápat jako esenciální náležitost každého demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR). Podobný obsah má také ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR. Ve své druhé dimenzi pak působí čl. 2 odst. 3 Listiny jako subjektivní právo jednotlivce na to, aby veřejná moc respektovala autonomní projevy jeho osobnosti, včetně projevů volních, které mají odraz v jeho konkrétním jednání, pokud takové jednání není zákonem výslovně zakázáno. Takové pojetí čl. 2 odst. 3 Listiny totiž pouze vyjadřuje skutečnost, že jednotlivec a jeho svobodné jednání má v materiálním právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem. Pokud by jednotlivec neměl vůbec mít možnost dovolávat se této priority přímo, byla by taková přednost pouhou formální deklarací.“

V čl. 2 Ústavy obsažený princip svrchovanosti lidu vychází již z osvícenských tradic a teorie společenské smlouvy, jak připomněl i ÚS v nálezu ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97,[12] jehož citace si zaslouží pozornosti zejména tváří v tvář občasné prchavé módě odmítání ústavních zvyklostí, které jsou ovšem taktéž součástí společenské smlouvy, tedy pomyslné dohody o zdroji a podobě výkonu moci ve státě: „Moderní demokratická psaná ústava je společenskou smlouvou, kterou se lid, představující ústavodárnou moc (pouvoir constituant), ustavuje v jedno politické (státní) těleso, zakotvuje vztah individua k celku a soustavu mocenských (státních) institucí. Dokument institucionalizující soustavu základních obecně akceptovaných hodnot a formující mechanizmus a proces utváření legitimních mocenských rozhodnutí nemůže existovat mimo veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i představ o smyslu, účelu a způsobu fungování demokratických institucí. Jinými slovy nemůže fungovat mimo minimálního hodnotového a institucionálního konsenzu. Pro oblast práva z toho plyne závěr, že pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti. Tuto tezi potvrzují nejen teoretické analýzy, ale především dějiny 20. století, spjaté s existencí totalitních států. Mechanické ztotožnění práva s právními texty se stalo vítaným nástrojem totalitní manipulace. Učinilo zejména z justice poslušný a nemyslící nástroj prosazování totalitní moci. Dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu.“

Prizmatem článku 2 Ústavy pak můžeme i politická práva vnímat jako prostředky, jimiž se lid jako zdroj veškeré moci ve státě může – v souladu s podmínkami obsaženými v pomyslné společenské smlouvě – podílet na jejím výkonu, ať už přímo (viz podkapitolu 7.1), volbou svých zástupců (viz kapitolu 6), nebo jinými prostředky, jimiž vysílá „signály“ vůči státní moci (petice a demonstrace rozebrané v kapitolách 3 a 4 jsou patrně nejlepšími příklady), jejíž všechny orgány ostatně musejí své oprávnění k zasahování do fungování společnosti odvozovat právě z ní samé, ať už přímo, či prostřednictvím delšího „legitimizačního řetězce“.[13] Zároveň nacházíme v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy (a v odpovídajícím čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod) základní limity zasahování státu do autonomie jednotlivce a sebeomezení výkonu státní moci, včetně implicitně obsaženého zákazu libovůle a zákazu jednání ultra vires, což dopadá na jednání moci zákonodárné, výkonné i soudní.[14] Požadavek ukládat povinnosti a omezovat autonomii jednotlivců pouze zákonem nachází svůj odraz i v úpravě jednotlivých níže rozebíraných politických práv, při jejichž omezování je zásadně stanovena podmínka činit tak výhradně na základě zákona.

Články 5 a 6 Ústavy se pak již vyjadřují k základům fungování politického systému, tedy k tomu, jak probíhá politická soutěž[15] a jak se určí její vítěz v konkrétním rozhodování.[16] Článek 5, zakotvující volnou soutěž politických stran (všimněme si, že nikoli také explicitně politických hnutí, natož pak obecněji politických „sil“ či „subjektů“) jako hlavní efektivní prostředek k zapojování občanů do správy veřejných záležitostí,[17] bude východiskem našeho rozboru sdružování v politických stranách v podkapitole 5.5. Politické strany samy přitom představují zejména promítnutí heterogenity zájmů obsažených ve společnosti do srozumitelné a relativně přehledné institucionální struktury, jak připomněl i ÚS v nálezu ze dne 14. 8. 1998 sp. zn. IV. ÚS 331/98: „Představuje-li demokracie pojmově vládu lidu a sleduje-li lid ve svých sociálních seskupeních různorodé, dokonce i protichůdné zájmy, potom skutečnost, že tyto zájmy jsou organizovány prostřednictvím jednotlivých, svými programy a cíli buď podobných, nebo naopak odlišných stran, ukazuje se jako zcela přirozený a také nevyhnutelný důsledek etablování demokratického politického systému. Jinými slovy, existuje-li ve společnosti heterogenita zájmů a potřeb, potom jedním ze základních způsobů, jak tyto zájmy a potřeby uspokojit a institucionalizovat tak vůli lidu, je konstituování politických stran, a to přirozeně s vědomím, že té či oné straně se dostane většího či menšího podílu na politické moci.“ Ona heterogenita však není neomezená, neboť politické názory, které by porušovaly základní demokratické principy, se v soutěži politických stran nemají objevit. Takové politické strany totiž nemají být registrovány, respektive mají být rozpuštěny, takže případné extremistické politické názory mají zůstat ve viditelném politickém spektru nezastoupeny (což ovšem neřeší problémy, ze kterých vzešly, jak připomněl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 2. 2010 sp. zn. Pst 1/2009,[18] obsáhle rozebraném v podkapitole 5.5.4). Volnost soutěže politických stran je omezena také co do prostředků, mezi něž nesmí patřit násilí, a to ani systematické a zamýšlené (politické strany musejí odmítat násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů), ani nahodile se vyskytující (viz například ochrana svědčící pouze „pokojným“ shromážděním, rozebraná v podkapitole 4.1). Přes tyto limity je svobodná soutěž politických sil principem, který „prozařuje“ celou aplikaci politických práv a který je spolu s ideologickou neutralitou státu (viz níže) hlavní zárukou plurality nejen politických sil, ale jakýchkoli názorů ve společnosti. Slovy Jana Sokola „pluralismus není hromadná statistická vlastnost společnosti, je to vnitřní schopnost a přesvědčení jednotlivých svobodných lidí (…) to, že jsme jiní, může být v běžném životě nesnáz a každému z nás to občas pije krev. Ale komu záleží na tom, aby i jeho děti žily ve svobodné společnosti, už dnes také ví, že tyhle protivné jiné názory, lidi, menšiny, skupiny a strany, k nimž sám nepatří a s nimiž nemůže souhlasit, by měl nejen tolerovat, ale že by si jich měl vážit. Může se totiž stát, že právě oni nás jednou zachrání před něčím ještě horším, než byl nacismus nebo komunismus.“[19]

Výsledkem svobodné soutěže politických sil je pak dlouhá řada konkrétních rozhodnutí reflektujících vůli většiny, ovšem respektujících zároveň ochranu menšin (zejména prostřednictvím požadavku na vznik většiny demokratickým způsobem, záruk názorové plurality, záruk procesních práv,[20] možnosti obrany proti většinovému rozhodnutí a možnosti, aby se menšina stala v budoucnu většinou[21]), která jsou poté vnímána jako rozhodnutí „všech“. Zde se odráží jiné pojmové napětí spočívající v tom, že, jak uvádí Vladimír Klokočka, „společnost (lid) je pluralistická, kdežto rozhodnutí státu musí být monistická (jeden obsahově stejný zákon pro všechny jako produkt vůle všech). Proto je i lid nositelem svrchované moci, ne jako konglomerát jednotlivců, ale jako celek se svými většinami i menšinami.“[22] Ztotožňujeme se přitom s názorem Vojtěcha Šimíčka, že čl. 6 Ústavy patrně nebyl zamýšlen primárně k ochraně etnických, sexuálních a jiných trvalých menšin, nýbrž především menšin politických, které jsou svou povahou obvykle dočasné a proměnlivé.[23] To připomněl i ÚS v nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02,[24] v němž vlastně apeloval na stávající politické většiny, aby i v legislativním procesu respektovaly práva stávajících politických menšin a aby se „z vůle většiny“ nestávala „zvůle většiny“, neboť i zde platí okřídlené „Co jste vy, byli jsme i my, co jsme my, budete i vy“[25]: „Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí, a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není místa (…).“

To však podle nás neznamená, že by se i menšiny trvalé (národnostní, sexuální, náboženské a jiné) nemohly článku 6 úspěšně dovolat, jakkoli na ně primárně dopadají jiná, specifická ustanovení, zejména v Listině.[26] Ostatně tyto trvalé menšiny budou obvykle zároveň menšinami politickými (LGBT komunita bojující formou Queerparade spolu se svými příznivci za svá práva je typickým příkladem). Budou-li naopak politicky „neviditelné“ (což je kupodivu případ některých národnostních menšin), musí aktuální politická většina (jako aktuální odraz trvale většinové společnosti) i tak na jejich práva brát ohled.

Co se týče zakotvení politických práv v obecných ustanoveních Listiny základních práv a svobod, je třeba úvodem nad rámec ustanovení překrývajících se s dosud zmíněnými ustanoveními Ústavy (částečný překryv čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny či čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny) zdůraznit, že Listina definuje v článku 2 odst. 1 stát jako ideologicky, světonázorově a nábožensky neutrální: „Stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání.“ Nejedná se však o stát hodnotově neutrální, neboť je založen na demokratických hodnotách, a to už z důvodu své sebezáchovy. Jak připomíná Eliška Wagnerová: „To [tj. ona světonázorová a náboženská neutralita] však neznamená netečnost k politicko-kulturní patologii. Stát, chce-li dostát svým funkcím, musí zároveň vykazovat sebezáchovnou netoleranci k nejrůznějším ideovým proudům, které mají za cíl destruovat ústavně politický systém.“[27] Ústavní soud k tomu již ve výše citovaném nálezu Pl. ÚS 19/93 uvedl, že „naše nová Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově-materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří.“ Konkrétním důsledkem této obecné zásady ideologické neutrality je také oddělenost politických stran a politických hnutí od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny, viz podkapitolu 5.5).

Článek 22 Listiny, podle nějž „[z]ákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti“, pak zčásti navazuje na čl. 2 odst. 1 Listiny. Svobodná totiž může být soutěž politických sil pouze tam, kde stát neupřednostňuje předem konkrétní ideologii či světonázor (a jej prosazující strany a hnutí) jako „správný“. Zčásti se pak citovaný článek obsahově překrývá s článkem 5 Ústavy. V Listině je však umístěn jako společná obecná klauzule a zároveň výkladový princip limitující zákonodárce při normotvorbě, výkladu a použití politických práv, tedy alespoň tam, kde jsou uplatňována k politickým účelům.[28] Princip obsažený v citovaném článku a proznívající všemi politickými právy (zejména tehdy, když jsou uplatňována ve své „politické“ podobě) ostatně nachází svůj odraz nejen v zákonech upravujících volby jako nejvlastnější formu souboje politických sil, ale také třeba v ustanoveních mediálních zákonů, jež zakotvují požadavek vyváženosti vysílání, který můžeme chápat jako průnik svobody projevu, ideologické neutrality státu a svobodné soutěže politických sil.[29] Podstatný rozdíl mezi článkem 5 Ústavy a článkem 22 Listiny spočívá též v tom, že ustanovení v Listině dopadá na všechna politická práva, a ne pouze (či alespoň zejména) na právo sdružovací. Hovoří totiž o „politických silách“, nikoli jen „politických stranách“; je tedy širší a vztahuje se i na nezávislé kandidáty, politické subjekty bez právní subjektivity, občanská sdružení či platformy uvnitř politických stran,[30] jimž umožňuje svobodnou soutěž za rovných podmínek. Onu „rovnost“ přitom nelze chápat textuálně a mechanicky, nýbrž se zohledněním její funkce, což se třeba v případě rovnosti politických subjektů ve volebním procesu odráží do požadavku tzv. odstupňované rovnosti šancí (abgestufte Chancengleichheit), rozebraného v podkapitole 6.3.3.

Při ochraně „svobodné soutěže“ politických sil je také třeba klást důraz nejen na její „svobodu“, ale i na to, aby šlo stále o „soutěž“. Fotbalovou metaforou řečeno, je třeba dbát nejen na svobodu hráčů, aby si zahráli, ale také dohlížet nad dodržováním pravidel, aby šlo stále o fotbal, nikoli o kolektivní boxerský zápas, v němž nevyhraje ten, kdo je lepší fotbalista, ale ten, kdo má méně skrupulí nepřípustně faulovat protihráče a dobře mířenou ranou vyřadit hlavní opory soupeřova týmu. Opakovaně se tak budeme v knize setkávát s úlohou soudů a dalších orgánů dohlížejících nad férovostí soutěže a chránících hráče proti individuálním „faulům“ (viz podkapitolu 6.4), ale také se širším konceptem obranyschopné demokracie,[31] jejímž smyslem je mimo jiné zachovat samotnou existenci svobodné soutěže, tedy to, aby se fotbalový zápas v moderním pojetí neproměnil ve „fotbalový“ zápas v pojetí starých Mayů, u kterých ten, kdo jeden zápas vyhrál, mohl následně vyvraždit mužstvo protivníka a předložit jej jako oběť bohům…[32]

Jak se ukazuje, vymezení množiny „politických“ práv může být různé, podle toho, zda ono přídavné jméno vnímáme šířeji ve smyslu interakcí s ostatními jedinci či úžeji ve smyslu práv majících vliv na fungování státního mechanismu. K užšímu pojetí se přiklání třeba Úmluva o politických právech vdaných žen z roku 1953,[33] která mezi ně vřazuje pouze aktivní a pasivní volební právo a zastávání veřejných funkcí. K širšímu pojetí se naopak hlásí naše Listina základních práv a svobod. O kterých právech tedy bude v této knize pojednáno jako o politických? Pro usnadnění orientace českému čtenáři sledujeme systematiku toho lidskoprávního katalogu, který je mu nejbližší, tedy právě Listiny, proto budou rozebrána ta práva, která za politická označuje druhá hlava Listiny, a to v tom pořadí, jak jsou tam vyjmenována: svoboda projevu (kapitola 2), svoboda petiční (kapitola 3), svoboda shromažďovací (kapitola 4), sdružovací (kapitola 5), právo na svobodné volby (kapitola 6), právo podílet se na správě věcí veřejných jinými způsoby (kapitola 7) a konečně právo na odpor (kapitola 8).

Nemá přitom samozřejmě ani zdaleka jít jen o pouhý komentář k Listině, tato mezera na trhu právnické literatury již byla kvalitně zaplněna v našem nakladatelství v roce 2012 reprezentativním komentářem týmu vedeného Eliškou Wagnerovou.[34] Stejně jako v případě knihy Právo na spravedlivý proces,[35] která byla první knihou z cyklu postupně rozebírajícího ochranu lidských práv v České republice, je naší ambicí přiblížit jednotlivá práva a jejich součásti způsobem integrálně propojujícím jednotlivé úrovně ochrany rozebíraných práv z pohledu jednotlivce nacházejícího se v jurisdikci orgánů ČR. Zhruba ve stejné, tedy značné míře tak bude zohledněna ochrana vnitrostátní (Listinou i zákony) a ochrana orgány Rady Evropy (zejména judikatura Evropského soudu pro lidská práva[36] k výkladu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,[37] ale zmíněny budou i další dokumenty přijaté na úrovni Rady Evropy); a pro obohacení bude rozebrána také ochrana na úrovni Evropské unie (zejména v Listině základních práv Evropské unie) a ochrana garantovaná univerzálními dokumenty ochrany lidských práv (především tedy Všeobecnou deklarací lidských práv[38] a Mezinárodním paktem o občanských a politických právech[39]). Pro pestrost budou občas přiblíženy i případy (zejména ty nejzásadnější pro dané právo, ale také ty, které stojí za zmínku pro pestrost či pobavení) a zkušenosti ze zahraničních jurisdikcí či z neevropských regionálních systémů ochrany lidských práv. Důraz budeme klást zejména na příklady z judikatury, tedy na „právo v akci“, méně na práce doktrinální. Tam, kde se uchýlíme k nim, budeme se snažit předestřít různé názory, spíše než vnucovat názory vlastní, neboť jak trefně podokl už před půldruhým stoletím John Stuart Mill: „Nikoli v divokém konfliktu mezi různými částmi pravdy, ale v tichém zamlčování poloviny pravdy je skryto hrozivé nebezpečí: pokud jsou lidé nuceni naslouchat oběma stranám, tam je vždy naděje; pouze při naslouchání jedné z nich může být část pravdy omyly utvrzena do podoby předsudků a pravda sama přestane působit jako pravda, ale je přemrštěna až do lži.“[40]

Koniec ukážky

Table of Contents

Předmluva

1. Úvod

2. Svoboda projevu

2.2 Nástroje ochrany

2.3 Složky svobody projevu

2.4 Formy a obsah projevu

2.5 Podmínky omezení

2.6 Důvody omezení

3. Právo petiční

4. Svoboda shromažďovací

4.5 Možnosti omezení

5. Svoboda sdružovací

5.4 Omezení

5.5 Sdružování v politických stranách

6. Právo na svobodné volby

6.2 Právní úprava

6.3 Charakteristiky voleb

7. Právo podílet se na správě věcí veřejných

8. Právo na odpor

8.3 Obsah a subjekty